環境社會治理：環保公眾參與的升級版

自黨的十八屆三中全會提出“要推進國家治理體系和治理能力現代化”后，黨和國家很多重大會議多次重申，很多重要文件陸續出臺。作為生態環境部門，如何在本領域推進治理體系和治理能力現代化，讓生態環境保護事業向廣度和深度發展，是一個非常重大的戰略考量。當然，這個問題很大，我們只從在環保領域推進全社會參與，實現環境共治的角度進行初步探討。

策劃兼主持：張國興 河北省生態環境宣傳教育中心副主任，《河北環境保護》執行主編

嘉賓：

梁躍民 河北科技大學互聯網治理與發展研究中心主任，河北省政協參政議政專家庫特騁專家

牟永福 河北省委黨校公共管理教研部副主任，河北省社會學與社會發展研究會執行秘書長

李春元 廊坊市生態環境局副局長，中國知名環保作家、環境評論員

張國興：前些年我曾牽頭搞過一個研究，叫做“生態文明視域下的環保公眾參與體系構建研究”，包括現狀、體系框架和政策設計等，算是為環保公眾參與問題進行了一次初步系統的梳理，當時對環保公眾參與的開展還是有一定的借鑒指導意義。但隨著形勢的發展，特別是黨的十八屆、十九屆全會，提出治理能力現代化，提出完善社會治理，感到課題研究的站位與當前形勢的發展已不相適應，簡而言之，環保公眾參與呼喚升級版。

三位嘉賓在社會研究、生態環保領域造詣頗深，實踐豐富，也有非常獨立的思考，很想聽一聽各位的見解。

牟永福：我想強調一點，這里有一個從社會管理到社會治理的變化過程。1992年，黨的十四大報告中提出“各級政府要注重履行社會管理和公共服務的職能”，這是在黨的正式文件中第一次提出社會管理，這之后一直延用社會管理這個詞；十八屆三中全會有了新的提法，當時的表述是“創新社會治理體制 ”，首次將社會管理調整為社會治理的表述；到了十九大，又進一步提出共建、共治、共享的社會治理格局。從管理到治理，一字之差，內涵大為不同，所以說從這個歷史的脈絡來看，我們對社會治理的認識和理解是不斷升華和發展的。

李春元：從2013年11月十八屆三中全會首次提出國家治理體系和治理能力現代化，到2017年10月十九大報告進一步提出完善社會治理機制，再到2021年3月“十四五”規劃深度加強和創新社會治理一整套舉措。短短7年多的時間內，伴隨著各級政府對社會治理體系和治理能力的深度思考和理論認知的提升、實踐能力的提升，生態環境保護領域的社會治理體系和治理能力的現代化水平，政府、社會組織和公眾共同參戰能力也都有了十分明顯的躍升。

梁躍民：2019年的10月28號至31日召開的十九屆四中全會，對推進治理體系和治理能力現代化若干重大問題的進行了專題研究并通過了相關決議。在這次會議上，對社會治理這個概念做了一個界定：社會治理是國家治理的重要方面，要堅持完善黨委領導，政府負責，民主協商，社會協同，公眾參與，法治保障，科技支撐，概況為這七個方面形成的一種治理體系。這樣一個概念，從這個角度出發，我覺得生態環境的社會治理是整個社會治理的一個組成部分。

張國興：剛才牟主任談了從社會管理到社會治理的轉變歷程，春元局長和梁主任實際是從兩個維度談了環保領域的社會治理問題：一個是從環保角度，一個從社會治理角度，都聚焦于環境社會治理這個核心話題。

我感覺，環境社會治理這個詞，是環境治理和社會治理的有機結合體，是兩大領域兩個圓的交疊部分，有環境治理的成分在內，也有社會治理的成分在內，一個是環境治理體系中有關社會要素的總和，另一個也是社會治理體系中有關環境要素的總和。我們今天的話題，可以考慮主要聚焦于前者，也兼顧后者。簡而言之就是，主要討論如何通過社會共治的思路，引領環保事業向縱深發展。

梁躍民：贊同這個提議。話題太大，不容易談透。講到通過社會共治，引領環保事業向縱深發展，我想到了以前提的一個詞，叫環保公眾參與。

按認識問題的哲學方法劃分，可以分為自發階段和自覺階段。我認為，環保公眾參與，本質上更多是處于自發階段，即環境問題來了，大家覺得這個事跟我有關系，一種本能的、自發的反應，這個階段叫公眾參與。而環境社會治理，本質上更多是進入到自覺階段。在環境社會治理階段也有公眾參與，但是這個公眾參與和原來的公眾參與，形同而質異。我覺得從原來的公眾參與到社會治理下的公眾參與，公眾本身也要升級，它應該是逐漸形成一種綠色、低碳、環境友好型全新的生活方式。

牟永福：十九屆四中全會后，2020年中央辦公廳和國務院辦公廳共同出臺了一個文件，叫《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，這應該是在提出國家治理體系和治理能力現代化之后，第一個在專業領域的專項指導意見。這個意見指出，要構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系，我們今天談的環境社會治理，應該是這四個方面之一，而且，與十九大提出的政府主導，企業主體，社會組織和公眾共同參與相比，第一次強調了黨委領導，這也是一種深化。

李春元：《關于構建現代環境治理體系的指導意見》確是一個非常有指導意義的文件，在這個文件中，有兩種提法看似不太一致其實又是很嚴密的。怎么講呢？一方面從主體角度分為了四大塊，即牟教授剛才說的構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與，同時又從機制上分為了七大體系，即到2025年，建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系等七大體系，今天我們談論的環境社會治理，按主體劃分顯然屬于社會組織和公眾共同參與的內容，但是，從機制上講，主要屬于全民行動體系，但我想其中的市場體系也有部份內容。

以廊坊為例，2016年，廊坊市在實施氣代煤、電代煤工程中，涉及廊坊100萬戶，花多少錢呢？投入100多億。面對全市百萬戶“雙代工程”所需的數以百億元的資金缺口，市縣兩級政府都無能為力。但通過國營和私營社會企業的參與，資金缺口很快迎刃而解，使工程順利實施，推促廊坊市空氣質量根本改善。這種情況如果從根本上說，實際是政府把過去大包大攬的治理工程，通過第三方服務方式放到了社會企業，從而有力開發了社會力量參與環保治理。

張國興：春元局長談的雙代工程的解決，也可以說是環境社會治理的一個鮮活的事例。從系統論的觀點考慮，推動環境社會治理，可能要涉及到一系列的組合拳。因為社會治理，主力雖然在社會，但根本上還是要靠黨委的領導，政府的推動。大家認為從政府層面可以拿出什么具體的政策工具？

李春元：環境社會治理，與之前的環保公眾參與相比，應伴隨時代的發展和生態文明建設社會需求的迫切需要而向更高層次、更高質量、更高標準的方向躍進。

一是從思想上，要沖破傳統觀念上的部門意識。不能把公眾參與看作是一般性的事情，不是可有可無的，也不是環保“獨門獨院”一家來做的，更不是做好做賴一個樣的。要形成政府為主體的導向思維，形成政府多部門、社會多元化方向，形成聯動態勢、共同盡責格局。如果我們還像過去一樣，把公眾參與僅僅作為政府實施社會治理的一般性動員、一般性號召、低循環實施，而不是把它升級到政府治理的核心層面來認識，那么我們在工作部署上就不會突破低級循環的怪圈。

二是從機構上，可以考慮設立專門機構。伴隨著新時代的新情況、新發展、新需求，從國家到地方，很多不適宜時代需求的政府機構，有的已經“摘牌”，有的重新轉化了職能，同時也誕生了一些迫求的新機構。但目前圍繞提升環境社會治理的專門機構還是一項空白。我認為，可以在省、市、縣三級生態環境委員會的“招牌”下，設立一個專門的分支機構來抓這件事情，可以把它的辦公室掛靠在各級政府的環保部門開展工作。

三是從機制上，應區別責任、規范責任。省、市、縣三級相關機構應根據不同層面，明確相應職能。省一級應注重政策研究和制度設計，按國家統一部署提出地方落實相關工作的“路線圖”；市一級應著眼區域實際，細化相關工作部署要求，拿出切實可行的工作舉措，通過督導、考評和獎懲機制落實，推進政府治理職能的具體化落實；縣一級和省市一級的相關部門要成為環境社會治理各項舉措具體落實的推動者和實踐者，要通過具體細化落實各種機制、開展各項具體活動，把環境社會治理滲透落地。

牟永福：如果機構建立了，下一步就是需要出臺一整套政策來推進。這個“路線圖”，我倒是認為以國家能夠層面出臺《中國環境社會治理行動計劃》最好，也就是全國性的“路線圖”，因為省一級層面自己搞自己的“路線圖”，有些方面可能會出現制度障礙。

具體講，一是開展基礎調查研究，進行公民生態環境意識調查，了解公民環保行為基本情況和特征；二是加強頂層制度設計。從關注生態環境、節約能源資源、踐行綠色消費、選擇低碳出行、分類投放垃圾、減少污染產生、呵護自然生態、參加環保實踐、參與監督舉報、共建美麗中國等方面對公民生態環境行為進行規范和引導；三是引導和培育環保社會組織。建立環保社會組織數據庫，加強與有關部門的協調會商機制，推動各地環保、民政部門重視對環保社會組織的引導與互動。啟動環保社會組織公益項目小額資助活動，建立環保NGO聯盟，不斷完善環保社會組織管理。

國務院去年出臺了一個政策，要求各級政府在做重大決策出臺之前，必須有專家的參與，專家要出審查報告。我們河北省正在起草落實意見，比方涉及到環保，需要環保這方面的專家拿出報告，沒有報告政策就不能出臺，這也是從智庫角度提升環境社會治理的一個方式。

梁躍民：我認為提高治理主體的治理能力是一個必經之路。現在我們國家已經進入大數據時代，充分挖掘大數據，是事半功倍的有效舉措。

各個治理主體，包括環境社會治理的各個主體之間，如公民、社會組織之間，也包括環境硬件治理的各個主體之間，以及各個關鍵環節之間，都要大力提升數字化水平，按照大系統、大平臺、大數據的要求，統一規劃、統一標準、統一建設、統一運維，并做到數據、人員、技術、資金和管理的科學集中和科學分布，實現跨地區、跨部門、跨行業、跨層級的數據交換和共享，應用互聯網、大數據、云計算、人工智能等現代信息技術，促進生態環境預警、監管與處置即時化、精準化、智能化，實現環保智慧治理。

張國興：環境社會治理中，一個不容回避的就是民間組織，這是推進環境社會治理的一個很大的主體。在我國，環保民間組織比較復雜，大致可以分為四類：一是由政府部門發起成立的環保民間組織，如中華環保聯合會、中華環保基金會、中國環境文化促進會，各地環境科學學會、環保產業協會、野生動物保護協會等;二是由民間自發組成的環保民間組織，如自然之友、地球村，以非營利方式從事環保活動的其他民間機構等;三是學生環保社團及其聯合體，包括學校內部的環保社團、多個學校環保社團聯合體等;四是國際環保民間組織駐華機構。大家怎么評論當下環保民間組織的現狀？

牟永福：從大的方向來講，我們將來要構建一個小政府、大社會，這是未來的趨勢。從這個角度，我們還要盡量地培育環保組織，所謂人無頭不走，鳥無頭不飛，要推動環境社會治理，政府肯定是主導，但落實還是要依靠民間形成一種力量，一種綠色理念、綠色生活的潮流。包括涉及環保的糾紛，從我國一些地方的實踐看，環保民間組織作為第三方，他們能夠作為一個調解員。所以關鍵是怎么處理好政府和民間組織關系問題，怎么規范引導民間組織問題。一句話，既要積極發展，又要有序發展。

李春元：近年來，伴隨大氣、水、土污染防治攻堅戰的強力實施和媒體的廣泛宣傳，全民的環保意識和參與環保社會治理的積極性空前高漲，環保社會組織大量增加，各類環保監督和參與活動更加廣泛和充實。這些社會環保組織的出現，不僅有力的推促各級政府形成治理污染的政治自覺和民意自覺，同時也對環保社會治理起到了強有力的支撐、監督和促進作用。應該說民間環保組織在環保社會治理上功不可沒，應該在新時代繼續發揮其更重要作用。但是，我們也看到，當前環保社會組織在參與環保治理中也存在一些問題。如有的參與能力還不夠強，有的還不夠守法，甚至還有的打著環保組織和環保監督者旗號，借民生之“聲”、喊為民口號、牟取不正當利益行為的事，獲不義之財，這些現象，敗壞了環保社會組織的聲譽和形象。面對這些不良音符和問題，我們應怎樣看待和解決呢？

我認為，看待一個新生事物，如果沒有高度，那你看到的一定全是問題，看問題若沒有深度，拿雞毛蒜皮的小事去否定它，不能客觀看待、冷靜對待，就會因噎廢食。因此，我們要充分認識社會環保組織參與環保社會治理仍處于不夠完全成熟這一現實。解決上述問題，一是要適時開展專項打擊活動，常態化凈化社會環保組織肌體，向違法違規行為說“不”；二是要發動民間環保組織相互監督，及時發現、舉報不良行為，確保環保民間組織良性參與社會治理各項行動；三是政府有關部門要強化對社會環保組織從資質認定、事中事后監管等各個環節全流程落實動態管理，確保這個組織肌體健康。

梁躍民：環保組織起源于西方，我們也算是引進吧。在發展過程當中，應該發揮過一些非常好的作用。但是現在看來，我覺得有一個問題需要引起重視。前面已經談到了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》那個文件，其中在治理機制上提到了七個方面，我認為這是一個系統，是具有中國特色的這樣一套管理系統，既有黨委政府領導，又有社會各界參與，還有監督、信用、法律等等，在這其中，環保社會組織一定要納入到這個治理體系當中來發揮作用，不能游離于這個體系之外另搞一套。

張國興：圍繞環境社會治理的戰略和政策，都從不同角度談的很深很透，對下一步工作推進有很好的借鑒意義。任何事情如果能上升到哲學高度來認識和統籌，可能會是一種飛躍。大家談了這么多，能否剖析一下，我們的環境社會治理，應當遵循什么樣的核心導向或者核心原則？

牟永福：從大的方面講，一是堅持黨的領導。我們現在講環境社會治理，也是在黨的領導下的社會治理，我們真正地實現社會治理現代化可能還有很長的一段路要走。二是多方共治。為進一步優化我國環境治理體系，推動環境治理能力現代化，提升生態環境治理成效，環境治理中引入新思維與新理念，以克服政府、市場和社會單一主體的治理缺陷，打造基于政府、市場和社會力量共同參與、分工協作的多元共治模式，形成一個融合多元治理主體、倡導共建共治共享的新型共同體，是當務之急。三是依法治理，在此就不展開說了。

李春元：“十四五”規劃已經明確指出，發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑。推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，加強城鄉社區治理和服務體系建設，減輕基層特別是村級組織負擔，加強基層社會治理隊伍建設，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺。我認為，這是國家在充分總結十九屆三中全會以來，我們探索和施行社會治理體系和社會治理能力現代化進程中有益經驗之后提出的“十四五”新目標、新戰略、新理念。我感到，這不僅是實現全社會治理體制、治理能力向更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展方向走出的堅實一步，也是我們推進環保社會治理，建立新機制，提升新能力所必須遵循的核心導向、基本原則和工作思路。下來，最關鍵的是需要我們基層政府在實踐中，結合環保社會治理的特點、特征和特性，去具體抓好落實。

梁躍民：我們這也是務實務虛相結合，我從哲學層面談談。西方心理學做過一個實驗，一屋子小孩兒分成兩組，在孩子面前放上糖果，并告訴他們說，如果你堅持一小時之后再去吃這個糖果，可以給你加倍。這些孩子就出現了分化，有的馬上拿起來吃了就走了，有的就等一個小時之后再去吃，得到了雙倍糖果。追蹤這些孩子十年二十年五十年之后的成就發現，凡是堅持延遲滿足的，等了一個小時之后得到雙倍糖果的孩子，在各行各業都成為一個成功者。那些立馬就要滿足自己的孩子，最后都是平平常常的人。這就是西方著名的心理學實驗，叫延遲滿足。為了更好的目標，我抑制自己當前的這種需求，達到一個更好的目標。

我們的環境保護是不是也和這個東西有點類似？從這個角度上講，我覺得環保問題，應該堅持兩個原則。一是從時間縱軸上要堅持可持續發展至上這是現代文明的一個支點。另一個支點是空間軸上的共同利益優先。我覺得環境社會治理角度，也應該把這兩個原則鮮明地寫在自己的旗幟上。我一直說，中國目前是走在了人類未來下一個階段，下一個文明形態創造和萌芽的前沿了，我們不僅要實現偉大復興，我們還要為人類的未來創造一個新的文明。資本主義搞的工業化文明，六七百年歷史，兩次世界大戰，100次經世界危機，非洲喪失一億勞動力，美洲喪失一億居民，10億人口完成現代化，剩下的60億怎么完成現代化？必須找新的道路了。這個新的道路就是一種新的文明，現在環保方面是一種新的文明的一個重要的組成方面，或者是核心方面。（特別聲明：討論內容僅代表嘉賓個人觀點，不代表本版立場。）