完善國家公園生態保護補償機制

黨的二十屆三中全會對進一步全面深化生態文明體制改革作出系統部署，強調要加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制，全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設。建立健全國家公園生態保護補償機制是貫徹落實黨的二十屆三中全會精神的應有之義。國家公園生態保護補償機制是由利益相關者、補償標準、補償方式、績效評估等要素之間相互聯系、相互作用，并與外部環境相互影響而構成的有機整體。同時，建立國家公園生態保護補償機制不僅是消除人類活動對國家公園生態系統負面影響、協調區域生態環境保護與經濟發展矛盾、補位和推動國家公園高質量發展的有效手段，也是當前我國國家公園建設實踐和生態環境可持續發展研究的重要命題和生態補償理論研究亟待解決的重要問題。

國家公園生態保護補償機制亟待完善。當前，我國國家公園生態保護補償機制建設工作取得階段性成效。然而，由于生態系統類型、利益相關者、補償標準等系統內部要素和地理位置分布、自然資源資產產權、經濟發展水平等外部環境的復雜性，在探索建立國家公園生態保護補償機制的過程中仍然面臨著影響系統發展演化的頑瘴痼疾。

一是補償標準難以滿足差別化要求。國家公園體制建設是我國推進生態文明建設中的創新實踐，在保護并維持自然生態系統的完整性和原真性中發揮著重要作用。但是，現有國家公園管理局的補償，主要側重于基本公共服務保障能力。比如，對國家公園內生態公益林保護、退耕（茶）還林（草）、地役權管理等特定土地利用行為的補償，大多只是考慮到土地利用變化的直接損失，并未顧及受償主體發展機會成本和生態產品價值的地區差異。同時，由于歷史遺留問題，部分位于國家公園內的森林、草原、濕地等生態要素，并不能完全享受相關補償政策，或者在制定補償標準時未能考慮國家公園因素。此外，在制定國家公園合規礦業權分類退出和生態移民搬遷安置補償標準時，部分地區采取“一刀切”政策，導致一些利益相關者遭受損失。

二是不同補償方式協同配合不緊密。近年來，各地國家公園積極探索特許經營補償、地役權補償、生態管護崗位補償等非資金型補償方式，并帶動社會主體參與和社區居民生計發展。在目前的國家公園生態保護補償方式中，僅就針對某一特定補償客體實施的補償方式而言，整體上仍然缺乏協同配合。比如，一些國家公園對森林、草原、濕地等生態要素的補償缺乏引入智力補償、技術補償等方式，另一些國家公園對生態移民搬遷安置的補償缺乏引入崗位補償和產業補償等方式，還有些國家公園所在地區與流域下游地區建立的橫向生態保護補償缺乏共建園區補償和產業轉移補償等方式。

三是績效評估與科學決策需要脫離。對部分國家公園生態保護補償項目的績效評估往往拘囿于高昂的交易成本，或兼顧社區鞏固拓展脫貧攻堅成果、助力鄉村振興的附帶目標而受到較大影響，使得國家公園生態保護補償近乎于“環境補貼”政策。以生態系統服務為標尺的績效評估方式適用于信息不對稱和無外部環境風險的情況，以土地利用行為為標尺的績效評估方式適用于信息對稱和有外部環境風險的情況，當國家公園生態保護補償出現信息不對稱和有外部環境風險情況，或信息對稱和無外部環境風險情況時，現有的績效評估體系將很難判斷受償主體的真實努力程度。

構建國家公園生態保護補償機制必須堅持系統觀念。針對國家公園生態保護補償實踐中顯現出來的問題，必須堅持以系統觀念強化縱向貫通和橫向協同，增強各項舉措的關聯性和耦合性，以期建立健全與美麗中國建設相適應的國家公園生態保護補償機制。

一是做好全局性謀劃，分區分類實施差別化補償標準。對補償標準自身變化發展趨勢進行全局性謀劃，要求在充分認識受償主體的保護成本、機會成本和生態產品價值具有空間異質性的基礎上，分區分類實施差別化補償標準。一方面，要綜合考慮國家公園自然屬性、生態產品價值、管理目標等特點，優先補償面積較大和原住民數量較多的國家公園。另一方面，要綜合考慮國家公園屬地經濟社會發展狀況和國家公園因素，現階段以受償主體的機會成本為主要補償依據，待相關技術制度條件成熟時再趨向于生態產品價值，不斷提高森林、草原、濕地等生態要素的補償標準。同時，要綜合考慮礦業權投入成本、礦山資源量價值和預期經營收益，并與礦業權人共同委托專業機構進行審計、評估，合理確定合規礦業權退出的補償標準。此外，要統籌考慮原住民的生態貢獻和放棄自然資源資產、牲畜、原有家園和財產等的機會成本損失，合理制定生態移民搬遷安置補償標準。

二是加大戰略性布局，因地制宜探索組合型補償方式。只有加大戰略性布局，組合使用不同類型的補償方式，才能實現“整體功能大于各要素功能之和”的效果。一方面，要根據劃分的財政事權和支出責任配置國家公園管理局相應的資金，在國家公園經濟發展、社會管理、公共服務等領域制定各項優先權和優惠待遇的政策。另一方面，要重視對國家公園農牧民的智力補償和技術補償，充分利用國家公園獨特的自然資源和人文資源稟賦，通過土地使用權、技術、資金等要素入股，大力發展生態體驗、自然教育、林草碳匯等與社區居民利益緊密聯結的特色產業。同時，屬地政府要妥善解決生態移民搬遷安置所需土地問題，積極采取產業轉移、就業培訓和提供公益性崗位等多種補償方式，確保生態移民搬遷后福利水平不降低。此外，對于合規礦業權退出補償，除了貨幣補償方式外，還要積極探索資源置換、稅費減免、補償資金證券化等補償方式。

三是統籌整體性推進，建立并實施綜合績效評估體系。從國家公園生態保護補償機制的性質和功能來看，生態系統服務和土地利用行為相結合的綜合績效評估體系顯然更符合系統注重整體效果的要求。一方面，當信息不對稱成為影響國家公園生態保護補償實施效果的決定性因素時，應當采用以生態系統服務為標尺的績效評估，并引入適當的基于土地利用行為的監管要素。另一方面，當外部環境風險成為決定性因素時，應當采用以土地利用行為為標尺的績效評估，并引入適當的激勵機制和基于生態系統服務的監管要素。同時，當外部環境風險和信息不對稱兩種因素的影響程度相近時，應當采用適宜的方法確定兩種績效評估方法中各指標的權重。此外，不僅要將國家公園生態保護補償績效評估結果納入到屬地政府的績效考核中，將績效評估結果作為補償資金分配和政策調整的重要依據，還要對參與國家公園生態保護補償的企業、社會組織和公眾，根據績效評估結果給予其相應的獎懲。