關于新一輪土地延包的幾點思考

【觀察與思考】

當前，農村第二輪土地承包正陸續到期，做好新一輪土地延包工作對于鞏固農村改革成果、有效保護農民土地權益至關重要。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》對如何鞏固和完善農地產權制度，做好新一輪土地延包工作作出了重要部署，提出“有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，發展農業適度規模經營”。我們必須按照黨中央的要求，總結和運用改革開放以來特別是新時代全面深化改革的寶貴經驗，有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年的工作。

新一輪土地延包必須堅持現行農地產權制度

我國現行農地產權制度具有極強的動態適應性。人民公社時期，農業生產集體所有、集中經營，農地集體所有權與使用權“兩權合一”。由于勞動激勵不足、監督不完全，農業生產缺乏效率。改革開放之初，在堅持土地集體所有制的同時，將農地產權進一步細分為所有權和承包經營權，實現了農地集體所有權與承包經營權的“兩權分離”，不僅有效保障了農民基本的生存權，而且通過賦予農戶家庭土地承包經營權，恢復了農業生產家庭經營的本來面目，最大限度地調動起農業勞動者的生產積極性。其后，通過不斷延長土地承包期、嚴格限定土地行政性調整、“增人不增地、減人不減地”、放松農地流轉限制、鼓勵依法自愿有償流轉承包地等措施，在賦予承包農戶更多土地權利的同時，土地所有權、承包權、經營權“三權分置”初見端倪。進入新時代，順應農民保留土地承包權、流轉經營權的意愿，實現“兩權分離”向“三權分置”的轉變，這是我國農村改革的又一次重大創新。實踐證明，現行農地產權制度適應了我國國情農情，具有強大的生命力，符合生產關系適應生產力發展要求的規律。

土地延包中如何落實土地集體所有權

事實上，農民對集體所有土地的邊界是清楚的，每個村的農民只能分配自己村的土地，有著數量、邊界的限制，關鍵在于如何將土地集體所有權落到實處。要認識到，只有農村集體經濟組織的成員才是農村集體土地的所有者，但并不是說，只要是農村集體經濟組織的成員，就一定是農村集體土地的所有者。必須堅持農村土地農民集體所有的原則不動搖，并基于歷史和現實，在一定的農民社區范圍內按照做實土地集體所有制的要求，以時點和區域劃定農民集體的邊界、認定家庭成員的集體成員資格，重塑實體性集體經濟組織，明確農地所有權主體資格，從根本上克服農地所有權主體缺位的缺陷。必須維護農民集體對土地的發包、調整、監督、收回等各項權能，依法享有集體土地的占有、使用、處分和收益的權利，依法發包集體土地；對長期棄耕拋荒承包地的，堅持支持發包方依法采取措施。應充分發揮廣大人民群眾的創造性，創新土地所有權的實現形式。

土地延包中如何穩定農戶承包權

當前，農地仍然承擔著一定的社會保障功能，穩定土地承包關系并長久不變就是充分考慮到億萬農民生存和發展的需要，但土地具有社會保障功能并不是說農村土地每隔若干年就要根據家庭人口的變動重新調整分配一次。要認識到，承包期再延長30年不是新一輪土地承包，是上一輪土地承包的順延。應嚴格執行土地延包政策，確保絕大多數農戶原有承包地保持穩定；農戶承包權的法律證書就是“農村土地承包經營權證”，無論發生什么情況，土地承包權都屬于原承包農戶家庭。如果承包農戶在承包期內進城落戶，既可以按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓或將承包地交回發包方，也可以保留承包權，不因進城落戶而必須放棄原承包地的承包權。2019年，中共中央、國務院發布《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》明確規定了延包原則，即“不得將承包地打亂重分”，繼續提倡“增人不增地、減人不減地”。各地要在進一步完善城鄉融合發展體制機制、建立健全社會保障制度的同時，根據具體情況，對無地少地的農民給予必要的補償。

土地延包中如何放活土地經營權

放活經營權的目的是破解小農戶經營的困境，促進土地適度規模經營，優化生產要素的組合。放活土地經營權，首先，需要賦予土地經營權與所有權、承包權同等重要的法律地位，依法保護經營權，只有如此，才能穩定經營者的預期，促進對土地的長期投資。讓農民擁有更長的經營期，讓具有重要投資決策的人擁有剩余控制權以實現對相關主體的激勵，這是調動廣大農民生產積極性的金鑰匙。其次，堅持依法自愿有償的流轉原則，不得違背農民的意愿，尊重農民的選擇權，防止地方政府干預過度、強制流轉。否則，既不能發揮市場機制配置土地資源的作用，難以做到人地適配，又會侵犯農民的土地承包權。再次，擴大土地經營權的流轉范圍。只要經營者有意愿且有能力從事農業生產經營，就可以通過市場化手段依法獲得土地經營權，使善農者優先獲得土地經營權。建立健全農地經營權市場，創造出更加公平、更有活力的土地市場環境，既“放得活”又“管得住”，更好地維護市場秩序、彌補市場失靈，不斷完善承包地經營權流轉價格形成機制。

土地延包中如何既堅持農業家庭經營，又促進多主體共同發展

家庭經營適應了農業生產的特性，能夠容納不同水平的農業生產力，既適應傳統農業，也適應現代農業，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。農業生產具有生產時間與勞動時間不一致、生產周期長、不確定性因素多、土地位置固定且空間分散、勞動成果難以直接衡量等特性。家庭經營能夠充分發揮家庭成員間的緊密關系和自我監督機制，有效降低監督成本，提高生產效率。不僅如此，家庭作為社會經濟結構的基本單元，完全符合中國農村的社會結構和文化傳統。第三次全國農業普查數據顯示，我國小農戶數量占農業經營主體的98%以上，小農戶從業人員占農業從業人員的90%，小農戶經營耕地面積占耕地總面積的70%。在現有2.3億農戶中，有2.1億戶經營耕地面積在10畝以下，“大國小農”的現實決定了我國必須堅持農業以家庭經營為主。同時，為實現億萬農戶與現代化大市場的有效對接，在保護農戶土地權益的前提下，可以通過建立健全農業社會化服務體系，推動服務規?；洜I，由服務組織為農民提供產前、產中和產后服務。

新一輪土地延包中堅持農業的家庭經營并不否定農業組織形式的創新。隨著我國新型城鎮化建設的不斷推進，農村中的人地關系會發生變動，一部分農民會不適合或不愿意從事農業生產，另一部分農民或社會經濟組織會選擇從事農業生產經營。新一輪土地延包穩定了農民的土地承包權，但并不意味著擁有土地承包權的農民一定要親自經營承包地。在一些農民大量轉移到二、三產業，農村愿意種田的人較少的地區，需要加速土地流轉，鼓勵和支持農民將土地流轉給有經營能力的專業大戶或合作組織，推動土地適度規模經營?？傊?，應在堅持農業家庭經營的同時，大力發展各類新型農業經營主體，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展。

（作者：錢忠好，系揚州大學商學院教授）