今后國土空間管理全過程將采用統(tǒng)一的用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)。近日實(shí)施的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，是實(shí)施國家自然資源統(tǒng)一管理、建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，對于自然資源部履行“兩統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”職責(zé)具有長遠(yuǎn)的歷史意義。

隨著《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》(以下簡稱《分類指南》)的實(shí)施，今后國土空間管理全過程將采用統(tǒng)一的用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)。自然資源部副部長莊少勤指出，《分類指南》是實(shí)施國家自然資源統(tǒng)一管理、建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，對于自然資源部履行“兩統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”職責(zé)具有長遠(yuǎn)的歷史意義。

“由于各部門用地用海分類的管理目標(biāo)不同、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵不一、名詞術(shù)語不同，各自有各自的方言，國家層面沒有統(tǒng)一的用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于沒有一個(gè)統(tǒng)一的‘普通話’?！鼻f少勤說，自然資源部決定將分類名稱改為《分類指南》，從打通“兩規(guī)”、打通陸海、到打通調(diào)查、規(guī)劃和用途管制等國土空間各環(huán)節(jié)管理，最終形成了覆蓋全域全要素全過程的統(tǒng)一的用地用海分類。

據(jù)介紹，《分類指南》適用于國土調(diào)查、國土空間規(guī)劃到用途管制，并延伸到土地審批、不動(dòng)產(chǎn)登記等工作。

整合多項(xiàng)原標(biāo)準(zhǔn)

據(jù)自然資源部總規(guī)劃師、新聞發(fā)言人吳海洋介紹，為履行統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者和統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價(jià)和確權(quán)登記制度，建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，自然資源部研究制定了《分類指南》。《分類指南》整合了原《土地利用現(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《海域使用分類》等分類標(biāo)準(zhǔn)。

莊少勤透露了一個(gè)細(xì)節(jié)：《分類指南》研究起草過程歷時(shí)兩年多，這足以說明《分類指南》制定的復(fù)雜性。

莊少勤說，2018年，十九屆三中全會(huì)審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確了自然資源部“兩統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”等重要職責(zé)?！皟山y(tǒng)一”即統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，“具體職責(zé)有統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，推進(jìn)‘多規(guī)合一’，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”。莊少勤說，機(jī)構(gòu)改革前，空間性規(guī)劃重疊沖突的重要原因之一就是基礎(chǔ)分類的不統(tǒng)一、不銜接。

“自然資源部組建以后，就啟動(dòng)了對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的梳理和前期研究工作?！鼻f少勤指出，“多規(guī)合一”改革前，相關(guān)部門在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)τ玫赜煤７诸惗加懈髯缘臉?biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門有《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，土地管理部門有《土地利用現(xiàn)狀分類》，海洋管理部門有《海域使用分類》，但國家層面沒有統(tǒng)一的用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)。

莊少勤說，《分類指南》體現(xiàn)了統(tǒng)一性。按照“兩統(tǒng)一”和“全生命周期管理”要求，《分類指南》“不是原有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃工作的簡單拼湊，而是在機(jī)構(gòu)改革過程中實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)融合、職能融合，真正發(fā)生了‘化學(xué)反應(yīng)’”。

“各類空間規(guī)劃特別是市縣國土空間總體規(guī)劃編制首先要使用新的分類，今后國土空間管理全過程將采用統(tǒng)一的用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)。”莊少勤介紹說，《分類指南》貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展要求，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地上地下空間統(tǒng)籌，設(shè)置了“濕地”“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”“物流倉儲(chǔ)用地”等地類，體現(xiàn)了保護(hù)生態(tài)、保護(hù)耕地、保障新業(yè)態(tài)發(fā)展等要求。此外，《分類指南》設(shè)置了“留白用地”，鼓勵(lì)土地混合使用和空間復(fù)合利用，并為地方制定差別化細(xì)則留有空間。

實(shí)現(xiàn)全過程統(tǒng)一

據(jù)自然資源部國土空間規(guī)劃局局長張兵介紹，原《土地利用現(xiàn)狀分類》、原《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》以及原《海域使用分類》都有自己的分類標(biāo)準(zhǔn)?！斗诸愔改稀吩谶@些分類基礎(chǔ)上進(jìn)行了整合歸并，依據(jù)國土空間的主要配置利用方式、經(jīng)營特點(diǎn)和覆蓋特征等因素，對國土空間用地用海類型進(jìn)行歸納、劃分。

《分類指南》實(shí)施后，這些分類實(shí)現(xiàn)了全過程統(tǒng)一，并適用于“國土調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)、評價(jià)，國土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)，土地審批、供應(yīng)、整治、執(zhí)法、登記及信息化管理等自然資源管理的全過程各環(huán)節(jié)工作”。張兵說，在具體使用中，不同環(huán)節(jié)的工作可以使用不同的分類層級，《分類指南》也對此作了原則性規(guī)定。

據(jù)張兵介紹，《分類指南》實(shí)現(xiàn)國土空間的全域全要素覆蓋。首先，在全域?qū)崿F(xiàn)陸海全覆蓋?！斗诸愔改稀纷裱懞＝y(tǒng)籌原則，將用海與用地分類作為整體考慮，將陸域國土空間的相關(guān)用途與海洋資源利用的相關(guān)用途在名稱上盡可能進(jìn)行統(tǒng)籌和銜接；由于無居民海島多與周邊海域一并開發(fā)利用，其現(xiàn)行用途分類與海域基本一致，因此將海域和無居民海島視為整體進(jìn)行分類。

其次，在陸域?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各類用地全覆蓋?！斗诸愔改稀返母?、園地、林地、草地等用地分類銜接土地利用現(xiàn)狀分類，并結(jié)合第三次全國國土調(diào)查的最新成果，對含義進(jìn)行了修改完善，同時(shí)將“濕地”正式納入用地用海分類，體現(xiàn)生態(tài)空間保護(hù)和治理的重要性；建設(shè)用地設(shè)置了“居住用地”“公共管理與公共服務(wù)用地”“商業(yè)服務(wù)業(yè)用地”等一級類，涵蓋城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各類用地的基本功能。

對耕地嚴(yán)格管理

“《分類指南》首次明確將‘農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地’單獨(dú)列為一級類，下設(shè)‘鄉(xiāng)村道路用地’‘種植設(shè)施建設(shè)用地’‘畜禽養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地’和‘水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地’四個(gè)二級類，將破壞耕作層的農(nóng)業(yè)設(shè)施相關(guān)用地單設(shè)一類?！睆埍f，《分類指南》切實(shí)防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，適應(yīng)了目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新形勢、新特點(diǎn)。

就《分類指南》如何與《第三次全國國土調(diào)查耕地資源質(zhì)量分類工作方案》（以下簡稱《三調(diào)分類》）有機(jī)銜接與融合統(tǒng)一，自然資源部自然資源調(diào)查監(jiān)測司司長苗前軍說，在分類標(biāo)準(zhǔn)上，自然資源部堅(jiān)持《分類指南》與《三調(diào)分類》的統(tǒng)籌銜接。

自然資源部海域海島管理司司長高忠文說，《分類指南》中涉及海洋資源的分類充分體現(xiàn)陸海統(tǒng)籌原則，同時(shí)，進(jìn)一步整合、優(yōu)化了原有的海洋功能區(qū)劃、《海域使用分類》以及用島類型等分類體系，為用海用島管理搭建了統(tǒng)一的總體框架和分類基礎(chǔ)。

自然資源部國土空間用途管制司副司長趙毓芳說，《分類指南》的制定和頒布，對自然資源部依法依規(guī)依標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施用途管制意義重大?！斗诸愔改稀穼Τ鞘泻娃r(nóng)村土地在地類上進(jìn)行了細(xì)分，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并列、同一口徑。將“農(nóng)村宅基地”“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地”與“城鎮(zhèn)住宅用地”“城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地”并列，統(tǒng)一都?xì)w入“居住用地”一級類，形成完整的居住用地功能，有利于對國土空間實(shí)施全域全類型管理。

趙毓芳說，《分類指南》將“鄉(xiāng)村道路”“種植設(shè)施建設(shè)用地”“畜禽養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地”“水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地”作為二級類，歸入“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”一級類，并界定為“對地表耕作層造成破壞的”，更加符合農(nóng)村的實(shí)際需要，更加有利于強(qiáng)化和規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地的管理，對于防止“非農(nóng)化”具有積極重要的意義。

趙毓芳說，下一步，自然資源部將以《分類指南》為基礎(chǔ)，根據(jù)地類的主要功能制定差別化、精細(xì)化的用途管制措施。其中，對于耕地和具有重要生態(tài)功能的用地實(shí)行更加嚴(yán)格的管理，細(xì)化用途轉(zhuǎn)用管控規(guī)則。按照業(yè)態(tài)類型和用地特點(diǎn)等制定分類管理的措施，支持和規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地；加強(qiáng)土地用途轉(zhuǎn)用的管理，完善“制度+技術(shù)”的監(jiān)管體系。