共筑邊界和諧線——鄂湘渝三省邊界聯防聯調聯治機制的來鳳實踐

武陵山脈，層巒疊嶂。在湖北、湖南、重慶三省市交界的綿長邊界線上，來鳳縣如同一個生動注腳，詮釋著省際邊界地區從“治理洼地”到“合作樣板”的深刻變遷。

曾幾何時，行政壁壘如同無形之墻，讓糾紛調解難、辦事難等成為邊界之痛。如今，一套以縣、鄉、村三級聯動為核心，跨省協作為基礎的聯防聯調聯治制度體系在這里生根發芽、開花結果，為破解邊界治理難題提供了富有生命力的“來鳳方案”。

邊界之困——當“咫尺”成為“天涯”

來鳳縣4個鄉鎮與湖南省龍山縣4個鄉鎮相鄰，2個鄉鎮與重慶市酉陽縣5個鄉鎮相鄰。

“山上冒煙，山下扯皮，干部跑斷腿，糾紛難化解。”這曾是來鳳與龍山、酉陽等接邊地區社會治理的真實寫照。一塊林地、一段田埂、一條水渠，都可能成為省際矛盾的導火索，幾乎每次調解都在跑“馬拉松”。

3月13日，來鳳縣百福司鎮河東村“鄂湘渝”邊界調解室，該村和龍山縣桂塘鎮桂塘社區兩位居民因土地權屬糾紛在此調解。百福司鎮、桂塘鎮的鎮村兩級聯合調解委員會共計10余人參加調解。

調解中，雙方各執一詞。由于爭議土地位于兩省交界地區，存在“飛地”等特殊情況，兩地自然資源部門也難以確權。調解室進一步碰頭研判后，決定“由理入情”，在具體調解工作中堅持以法理為基礎、以情理為突破的原則，積極尋找雙方解決矛盾的平衡點。在聯合人民調解委員會的反復調解下，雙方最終達成一致意見。

放在過去，這種跨省土地權屬糾紛曾是調解的大難題，有時候會拖很長時間，最后還得不到解決。

河東村黨支部書記彭召利介紹：“雙方都認老契約、老規矩，但說法不一。我們來鳳的干部去處理，對方覺得我們偏袒；龍山的干部過來，我們這邊的老百姓又心存疑慮。一個簡單的矛盾，往往要驚動兩縣領導，從村級到鄉鎮再到縣級反復溝通，開幾次協調會，耗時數月也難以徹底解決。”

百福司鎮組織邊界糾紛調解。（資料圖）

對于邊界百姓而言，行政分割帶來的更是日常的奔波之苦。居住在來鳳的湖南居民，辦理社保、醫保等業務，需要往返奔波于兩省之間，“為一件事，跑兩座城”是常態，時間成本和經濟負擔沉重。

這道看不見的省界，曾是橫亙在發展與和諧面前的巨大鴻溝。破解邊界治理難題，呼喚著超越行政區劃屏障的制度創新。

破壁之路——構建三級聯防聯調的制度大廈

面對共同的治理挑戰，來鳳與龍山、酉陽等地順應民意，經過反復磋商與實踐探索，共同搭建起一套行之有效的跨省聯防聯調聯治制度框架。這套制度的核心，在于建立縣、鄉、村三級對接，涵蓋調解、治安、民生等多領域的協同共治體系。

2022年5月，來鳳縣投入資金400余萬元，建成總面積1920平方米，集統籌調度、糾紛調解、法律服務于一體的流域矛盾糾紛調處化解中心（以下簡稱縣矛調中心），配強工作人員42人，實現酉水流域糾紛“一平臺受理、一站式服務、一張網共治”。

來鳳縣矛盾糾紛調處化解中心。

2023年7月27日，來鳳縣、龍山縣、酉陽縣三縣跨省（市）矛盾糾紛聯防聯調聯治工作會在來鳳縣召開，三縣簽訂了跨省（市）聯防聯調聯治協議，就聯防聯調聯治組織網絡建設等問題達成一致。目前，三縣共建立縣級聯防聯調聯治組織1個、接邊鄉（鎮）聯防聯調聯治組織5個、接邊村（社區）聯防聯調聯治組織32個，建立健全了三級跨省（市）聯防聯調聯治網絡平臺。

三縣堅持“預防走在排查前，排查走在調解前，調解走在激化前”原則和“調防結合、以防為主”工作方針，加大對跨省矛盾糾紛的預防、排查。實行接邊糾紛（矛盾糾紛易發多發領域）定期查、敏感時期（重要節點）及時查，在重要會議、重大活動和傳統節日、敏感時段，共同進行重點防控，統籌安排聯防聯控工作。

在縣級層面，建立了由縣委政法委牽頭，司法、公安、法院、民政等多部門參與的邊界聯防聯調聯席會議制度。它作為整個體系的“大腦”和“中樞”，負責制定協作的總章程、工作原則，協調處理跨區域的重大疑難糾紛和應急突發事件。定期召開的聯席會議，讓三縣決策者能夠坐下來，共同研判形勢，共商治理大計，從頂層設計上確保了三地“步調一致”。

在接邊鄉鎮，司法所、派出所、人民法庭、綜治中心等力量被整合起來，成立聯合調解委員會或聯防聯控工作站，作為專業力量充實到鎮級聯合調委會中。它們是制度運行的“中堅力量”和“一線戰場”。一旦發生跨省糾紛或治安案件，聯合調委會立即啟動對接程序，組建聯合調查組、聯合調解庭，做到信息互通、資源共享、行動同步。過去需要縣級層面協調的事務，如今在鄉鎮層面就能高效運轉，實現了“小事不出鄉鎮”的快速響應。

在最基層的村（社區），則設立了聯合調解室。村干部、網格員、有威望的能人被聘為人民調解員，他們是制度的“神經末梢”和“前沿哨兵”。他們熟悉民情，能最早發現矛盾苗頭，最早介入調解，許多鄰里糾紛、家庭矛盾，在村級層面通過雙方調解員的溝通協作，就能被就地化解，避免了矛盾升級和上交。

這套縱橫交錯、覆蓋全面的制度網絡，不依賴于某一特定的技術平臺，而是以常態化的溝通機制、規范化的文書往來、定期化的聯合行動為紐帶，實現了人與制度的有效連接。從聯合勘界、聯合調解到聯合巡邏、聯合普法，一系列扎實的舉措，讓聯防聯調從紙面的協議，變成了邊界線上生動的實踐。

融合之果——從“各管各家”到“共護一家”

聯防聯調制度的建立，如同在省際邊界線上架起了一座座無形的橋梁，其帶來的和諧與穩定，真切地體現在一個個具體案例中。

3月27日，龍山縣人方某駕駛重型貨車從來鳳縣城往舊司鎮方向行駛，因超車與田某駕駛的普通二輪摩托車（載錢某、黃某夫婦）發生刮蹭，造成錢某死亡、黃某受傷。經來鳳縣公安局交通警察大隊認定，方某某負事故主要責任，田某與錢某、黃某夫婦的賠償自行協商處理。

來鳳縣矛盾糾紛調處化解 中心組織調解。

事后，雙方就賠償尾款支付時間發生糾紛，向來鳳縣矛調中心申請調解。6月25日，縣矛調中心受理申請后，調解員迅速核實事故經過、責任認定及賠償金額構成，積極與當事人溝通，最終達成一致意見。

本案例是一起典型的道路交通事故損害賠償分期履行糾紛。調解過程中，調解員聚焦“支付時間”這一核心爭議，既依據事故責任認定明確賠償義務，又充分考量當事人實際經濟狀況，通過“分期履行”的靈活方案平衡雙方利益。

2024年8月，來鳳縣百福司鎮高洞村、酉陽縣興隆鎮龍潭村兩村因生豬養殖場建設發生糾紛。事情起因是高洞村余某修建的養豬場準備投入生產，為方便管理生產和執行防疫要求，余某在養豬場周圍修建了院墻和圍欄，但院墻恰好阻斷了連接高洞村十三組與龍潭村四組的通行道路，村民要出行只能翻越院墻。

得知情況后，高洞村、龍潭村聯合人民調解委員會相關人員，第一時間趕赴現場碰頭研討。“這條路一斷，兩邊的聯系就斷了，我們家家戶戶都是族親關系，不能因為一道院墻把關系弄僵。別人投資這么大筆資金開辦養豬場，給我們提供了務工增收的機會，落實生豬養殖防疫是政策要求，大家也要理解。”

在高洞村、龍潭村聯合人民調解委員會的調解下，雙方達成一致意見：由余某在養豬場院墻外新開通一條小路，便于兩村群眾通行，妥善處置產生的垃圾，龍潭村村民未經養豬場同意不得擅自進入養豬場內。這場糾紛在跨省矛盾糾紛協作聯調下終于消弭，大家重新找回了原來的親近感。

2021年3月，百福司鎮河東村茶溪組10余戶村民發現飲用水含雜質且有異味，經排查，系龍山縣桂塘鎮飛龍牧業養豬場排放未處理的污水污染水源地和責任田，經過河東村、桂塘社區多次聯合調解，最終達成調解協議。

2024年11月，飛龍牧業養豬場規模擴充，污水處置不及時再次污染河東村飲用水源。同樣的矛盾糾紛兩次爆發，村民認為養豬場違反原協議，權益再受侵犯，情緒激動，不愿調解，化解難度大幅提升。

依托邊區聯防聯調機制，河東村、桂塘社區聯合調委會迅速集結研判，明確第一次調解的原班人馬參與調解，取“合—分—合”工作法：先聯合調查研判掌握情況，再分兵“背靠背”在各自轄區找切入點，最后組織雙方面對面協商。經過多輪調解，最終達成和解。

調解人員到村民家中現場調解。

2024年以來，三縣各級聯合調委會依托協作機制，開展邊界矛盾糾紛排查聯合巡游、特殊時段特殊領域專項排查等聯合排查活動73次，排查出各項矛盾糾紛及隱患60余起，成功處置化解涉及山林土地、婚姻家庭、生態環境保護等多種類型的跨省矛盾糾紛45起。

在聯防聯調機制營造的良好合作氛圍下，三縣開始探索將協作領域向民生服務延伸。通過建立政務信息共享、便民服務代辦等機制，邊界地區的居民在辦理部分社保、醫保、證照等業務時，實現了“就近受理、異地辦理、協同辦結”，大大減輕了群眾負擔。

來鳳縣與鄰縣創建的聯防聯調聯治制度，不再僅僅是來鳳一地的具體實踐，而是以其清晰的縣鄉村三級架構、完善的聯席會議制度、高效的聯合調解機制，為全國省際邊界線治理提供了一個可供復制的系統性解決方案。

“來鳳實踐”的成功證明，只要勇于打破行政壁壘，堅持制度創新，省際邊界就能從發展的‘斷裂帶’轉變為合作的‘橋頭堡’。”

記者手記——

制度創新的生命力

來鳳與鄰省共建的聯防聯調制度，其成功并非偶然，它為我們提供了寶貴的基層治理啟示。

這一制度源于三縣共同的治理需求，建立在平等協商、互利共贏的基礎上。它不是任何一方的“獨角戲”，而是共同參與的“大合唱”，具有強大的內生動力；它是一套權責清晰、運行規范的制度體系，而非單純的技術工具，明確的聯席會議、聯合調解、應急聯動等機制，確保了協作的規范性、穩定性和可持續性； 縣鄉村三級網絡的建立，確保了治理重心下移、力量下沉，特別是村級“前哨”的設置，實現了源頭治理，將大量矛盾化解在萌芽狀態，真正踐行了“楓橋經驗”的精髓。

展望未來，這套聯防聯調制度仍有深化空間。如何進一步推動三地政策、法規協同，如何將協作拓展至生態環保、產業發展等更廣領域，如何運用大數據為風險預防賦能……都是值得探索的新課題。

如今，行走在來鳳的邊界線上，昔日因管轄不清而產生的荒坡地，變成了聯合共建的產業園；曾因溝通不暢而發生的爭吵聲，被聯合普法宣傳隊的喇叭聲所取代。

鄂湘渝三省邊界聯防聯調的“來鳳實踐”證明：只要堅持以人民為中心，勇于制度創新，省際邊界就不再是發展的阻隔，而能成為連接人心、共促繁榮的和諧紐帶。這條用制度、智慧和誠意共同筑起的“和諧線”，正日益展現出蓬勃的生命力。