提升機構編制工作服務黨和國家事業大局的能力——專家解讀《中國共產黨機構編制工作條例》

前不久，中共中央印發《中國共產黨機構編制工作條例》（下文簡稱《條例》），對黨的機構編制工作作出明確規定。出臺《條例》的現實針對性是什么？《條例》將會給黨的機構編制工作帶來什么變化？《條例》為何將監督問責單列一章？近日，有關專家就此接受了本報記者專訪。

①加強黨對機構編制工作的集中統一領導，推進機構編制法定化，全面推進國家治理體系和治理能力現代化

機構編制工作在加強黨和國家機構職能體系建設、深化機構改革、優化黨的執政資源配置方面發揮著至關重要的作用，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義。

“黨的十九大提出了加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系的重大任務。機構編制工作作為涉及黨和國家事業全局的一項重大工作，必須加強黨的集中統一領導。黨如何集中統一領導機構編制工作，需要一套制度安排，在這樣的背景下，《條例》應運而生。”中央黨校（國家行政學院）教授封麗霞表示，《條例》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，著力于加強黨對機構編制工作的集中統一領導，為黨管機構編制作出制度性安排。

機構編制資源作為重要政治資源、執政資源，如何合理利用以服務黨和國家事業大局，成為一項重要課題。中央黨校（國家行政學院）教授張曉燕說：“加強黨對機構編制工作的集中統一領導，體現在機構編制工作必須遵循的首要原則之中，即堅持黨管機構編制，堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，要求把加強黨的領導貫徹到機構編制工作的各方面和全過程，并明確規定黨中央集中統一領導全國機構編制工作，第六條明確規定各地區各部門黨委（黨組）必須服從黨中央對機構編制工作的集中統一領導。這是學習和貫徹《條例》的首要問題。”

另一方面，《條例》補齊了此前機構編制工作的短板。“在改革開放進程中，各級黨委政府從實際出發，不斷加強機構編制工作、合理調整機構編制資源，對于各個時期加強黨和國家機構職能體系建設，引領和推進機構改革工作深化發展，作出了積極貢獻。”中國社會科學院研究員贠杰說，“但也應認識到，長期以來，各級黨委政府對作為重要政治資源、執政資源的機構編制工作的重要性認識還不夠充分，機構編制工作不規范、不平衡問題較為突出，機構編制工作的法規制度體系還不夠完善，機構編制工作的實效性和科學化、規范化水平仍有進一步提升的空間。”

《條例》的出臺，彌補了此前機構編制資源運用的不足，在全面深化改革的大背景下，可謂正當其時。專家表示，從切實加強黨對機構編制工作的領導，不斷優化黨的執政資源配置，積極推進黨和國家機構職能優化協同高效，有效強化機構編制工作的剛性約束，推進國家治理體系和治理能力現代化來看，作為第一部專門規范機構編制工作的黨內法規，《條例》的制定頒布具有極強的現實針對性。

專家認為，從法律法規體系的角度，《條例》填補了此前的空白。封麗霞評價：“從機構編制工作的立法現狀來看，已有國家機構的組織法和有關行政法規，尚無一部系統規范黨領導機構編制工作的專門性法規。《條例》的出臺，進一步健全了黨內法規體系和機構編制法規體系。”

機構編制是黨和國家機構組織形態的基礎要素，黨和國家的機構職能配置是否科學、內設機構是否適當、人員編制是否合理，直接影響著黨治國理政的組織基礎及效能發揮。“在黨集中統一領導下，對機構編制工作進行規范，對于鞏固黨治國理政的組織基礎、提高黨的執政能力和執政水平，都具有重要的理論意義和實踐意義。”張曉燕說。

②《條例》對四個關鍵環節的規定，將推動機構編制工作科學合理、權責一致，有統有分、有主有次，履職到位、流程通暢

此次《條例》的一大特點，就是側重于程序性規定，注重與現有黨內法規、國家法律法規的銜接。翻看《條例》內容，第三至六章對動議、論證、審議決定、組織實施四個機構編制工作的關鍵環節進行了具體規范。

“做好機構編制工作是各級黨委（黨組）的政治責任。實踐中，還缺少一套黨委（黨組）抓機構編制工作的具體制度安排。”封麗霞分析，《條例》把機構編制工作的基本程序分成四個關鍵環節，并具體規定了每個環節的基本權限、程序和要求，就是明確要求各級黨委（黨組）扛起抓好本領域的機構編制工作主體責任。這將有助于防止責任缺位，增強機構編制工作的權威性、嚴肅性、規范性。

對于四個關鍵環節的具體規定，專家進行了詳細解讀：

在動議環節，進一步明確了中央和地方各級黨委對機構編制工作的管理權限、職責范圍和集體動議程序，不僅有效解決了職責不清問題，而且明確了各級黨委（黨組）集體討論決定的工作原則，避免了機構編制由小范圍或個別人說了算的問題，充分體現和落實民主集中制原則；

論證則在于把好機構編制調整改革的“政策關”，為審議決定和組織實施打好基礎。《條例》分別對機構改革、重大體制機制和職責調整，對機構設置和職能配置，對編制和領導職數配備等不同類型機構編制事項，提出了不同的論證要求。同時，對各級機構編制委員會辦公室論證時聽取意見、調查研究、合法合規性審查等論證方法進行了明確；

審議決定是機構編制決策的關鍵程序，在整個機構編制工作中起著決定性作用。《條例》圍繞“由誰來審議決定”“怎么審議決定”，明確了審議決定機構編制事項的主體、原則、內容、程序和表決方式；

組織實施程序，主要針對貫徹執行問題，經批準發布的各部門各單位“三定”規定、機構編制管理規定等是機構編制法定化的重要形式，不能只是“寫在紙上、貼在墻上、放在抽屜里”，必須不折不扣地執行落地，也有利于增強請示報告意識。

“這四個關鍵環節在以往工作中有所體現，但存在重審批輕落實的情況，例如對審批前的啟動和研究論證及審批后的實施重視不夠、把關不嚴、程序不規范等。”專家分析指出，《條例》明確的四個關鍵環節為在機構編制工作全流程中加強領導、明確責任，健全機制、規范程序，強化落實、嚴守制度提供了一套基本規矩，有助于切實解決實際工作中存在的動議不嚴格、論證不充分、審批不規范、實施不到位問題。

③將監督問責單列一章，旨在通過有效監督問責，真正把《條例》的各項制度規定落到實處、取得實效

“各地區各部門黨委（黨組）對本地區本部門機構編制管理和監督負責”“機構編制工作情況和紀律要求執行情況應當納入巡視巡察、黨委督促檢查、選人用人專項檢查、黨政主要領導干部經濟責任審計等監督范圍，發揮監督合力”“違反本條例規定，以及對機構編制違紀違法行為查處和追責不力、問題整改不到位造成嚴重后果的，依照《中國共產黨問責條例》、《中國共產黨紀律處分條例》等規定追究責任”。

《條例》專辟監督問責一章，對相關部門在機構編制監督方面的責任權限、機構編制工作應遵守的紀律、對違紀違法行為的處理和問責措施等作出了8條詳細規定，專家指出意義重大。

“機構編制工作制度規定的生命力在于落實和執行。只有通過有效監督問責，才能真正把《條例》的各項制度規定落到實處、取得實效。”封麗霞表示，強調監督問責是對違紀違規行為進行問責、落實機構編制的剛性約束原則的題中要義，也是機構編制法定化、維護機構編制的嚴肅性、權威性的本質要求。

張曉燕則認為，將監督問責單列一章，是黨的十八大以來制定黨內法規的一個共性特點，為《條例》在內的黨內法規裝上了執行“內動力”。

機構編制工作涉及黨和國家機構改革、體制機制和職責調整，各類機關和事業單位的機構、編制、領導職數的配備和調整，監督對象重點是領導機關、領導干部。因此，強化黨內監督為統領的多層次、多角度監督顯得十分重要。贠杰分析：“《條例》在明確各地區各部門黨委（黨組）對機構編制負有管理和監督責任基礎上，規定了各級編委及其辦公室、有關部門在機構編制監督方面的責任權限和運行程序，在監督主體和職責明確的基礎上，建立了一套機構編制核查和評估等工作機制，使監督問責具備了堅實的制度基礎。”

同時，《條例》進一步明確了機構編制工作監督問責和巡視巡察、黨委督促檢查、選人用人專項檢查、黨政主要領導干部經濟責任審計等各項工作的相互關系和協同方式，有利于形成監督執行的制度合力。封麗霞解讀：“《條例》規定了機構編制工作應遵守的紀律要求，明確了五種機構編制工作的禁止情形，強調了禁止‘條條干預’，并且列舉了對違紀違法行為的處理和問責追責措施等，為開展監督問責提供了‘標尺’和‘利劍’。”

一分部署，九分落實。專家表示，進一步抓好《條例》的貫徹落實，將為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力制度和組織保障。