開大“前門”增投資 嚴堵“后門”防風險

《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》出爐——

開大“前門”增投資 嚴堵“后門”防風險

經濟日報·中國經濟網記者 曾金華

防范化解地方政府債務風險必須用改革的辦法解決發展中的矛盾和問題，堅持疏堵并重，把開大“前門”和嚴堵“后門”協調起來，在嚴格控制地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時，鼓勵依法依規通過市場化融資解決項目資金來源——

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》對支持做好專項債券項目融資等提出了哪些要求？新增地方政府債券發行使用工作進展如何？就相關熱點問題，記者采訪了財政部、發展改革委、人民銀行、審計署、銀保監會、證監會有關負責人（以下簡稱有關負責人）和專家學者。

開大“前門”嚴堵“后門”

今年以來，新增地方政府債券發行使用工作加快。數據顯示，2019年1月份至5月份，新增債券累計發行14596億元，其中新增專項債券8598億元；發債規模已占2019年新增地方政府債務限額的47.4%，發行進度接近一半。

據介紹，各地發行的新增債券主要用于在建項目建設，積極支持打贏三大攻堅戰，有力支持國家重大區域發展戰略，著力推進棚戶區改造、水利工程等重大項目建設，穩投資效果明顯。

有關負責人表示，截至2018年末，我國政府債務負債率（債務余額/GDP）為37%，低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。同時，各地區、各部門從嚴整治舉債亂象，堅決遏制隱性債務增量，當前地方政府違法違規無序舉債的勢頭得到遏制。

有關負責人強調，防范化解地方政府債務風險必須用改革的辦法解決發展中的矛盾和問題，堅持疏堵并重，把開大“前門”和嚴堵“后門”協調起來，在嚴格控制地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時，鼓勵依法依規通過市場化融資解決項目資金來源。

《通知》按照堅持疏堵結合、協同配合、突出重點、防控風險、穩定預期的原則，從支持做好專項債券項目融資工作、進一步完善專項債券管理和配套措施、依法合規推進重大公益性項目融資等方面，提出了相關工作要求，正面引導地方政府履職盡責，依法合規做好專項債券發行及項目配套融資工作。

“出臺《通知》的目的在于以地方政府專項債券為引領，強化財政金融在項目配套融資方面的協調，在防風險的基礎上，加大逆周期調節力度，增加有效投資，促進經濟良性循環。”中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚說。

為項目融資搭好臺

有關負責人介紹，《通知》圍繞用改革的辦法解決發展中的矛盾和問題，依據有關法律政策規定，從合理明確金融支持標準、突出資金支持重點、提供配套融資支持等方面，提出系統性政策措施，支持做好專項債券項目融資工作。

在合理明確金融支持專項債券項目標準方面，《通知》規定，對沒有收益的重大項目，通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發行專項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入(包括交通票款收入等)，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的項目，可以由承擔專項債券項目建設任務的企業法人項目單位根據未納入預算管理的剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。

在積極鼓勵金融機構提供配套融資支持方面，《通知》提出，對應實行企業化經營管理的項目，鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目建設。鼓勵保險機構為符合標準的中長期限專項債券項目建設提供融資支持。允許項目單位發行公司信用類債券,支持符合標準的專項債券項目。

此外，允許將專項債券作為符合條件的重大公益性項目資本金?！锻ㄖ诽岢?，對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略實施的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后其他經營性專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券資金作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。

趙全厚認為，《通知》在合理明確金融支持債券項目標準的前提下，聚焦重點領域和重大項目，激勵專項債券融資和市場化融資相結合，有利于二者形成合力，提高項目投融資集中度?！盀橹卮箜椖康氖袌龌谫Y提供了依法合規的清晰框架?！?/p>

完善專項債券管理

有關負責人介紹，《通知》按照市場化改革方向，進一步細化完善了專項債券管理及配套措施，既支持做好專項債券發行及項目配套融資工作，又推動地方政府債券沿著市場化改革方向發展。

在大力做好專項債券項目推介方面，《通知》提出，地方政府通過印發項目清單、集中公告等方式,加大向金融機構推介符合標準專項債券項目的力度。金融管理部門積極配合地方政府工作,組織和協調金融機構參與。金融機構按照商業化原則、自主自愿予以支持,加快專項債券推介項目落地。

在強化信用評級和差別定價方面，《通知》要求，推進全國統一的地方政府債務信息公開平臺建設,由地方政府定期公開其債務限額、余額、債務率、償債率，以及經濟財政狀況、債券發行、存續期管理等信息，形成地方政府債券統計數據庫，支持市場機構獨立評級，根據政府債務實際風險水平，合理形成市場化的信用利差。

同時，提升地方政府債券發行定價市場化程度?！锻ㄖ窂娬{，堅持地方政府債券市場化發行，進一步減少對地方政府債券發行的行政干預和窗口指導，不得通過財政存款和國庫現金管理操作等手段變相干預地方政府債券發行定價，促進地方政府債券發行利率合理反映地區差異和項目差異。

《通知》要求，對預算擬安排新增專項債券的項目可以通過先行調度庫款的辦法，加快項目建設進度，債券發行后及時回補。各地要均衡專項債券發行時間安排，力爭當年9月底前基本發行完畢，盡早發揮資金使用效益。

風險管控不能松懈

有觀點認為，《通知》的印發意味著放松債務風險管控。對此，有關負責人表示，《通知》堅持以供給側結構性改革為主線不動搖、堅持結構性去杠桿的基本思路、堅持穩定政策預期、堅決不搞“大水漫灌”，從合理明確融資標準、嚴格項目資本金條件、確保落實償債責任、保障項目融資與償債能力相匹配、強化跟蹤評估監督等五個方面，構建風險防控體系，在用改革的辦法開大“前門”的同時，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。

此外，《通知》允許融資平臺公司在不擴大建設規模和防范風險的前提下與金融機構協商繼續融資。有關負責人解釋，《通知》相關政策規定兼顧了堅決遏制隱性債務增量和積極穩妥化解隱性債務存量的關系，有利于避免形成“半拉子”工程，有利于在堅定不移去杠桿的同時防范“處置風險的風險”。

“《通知》既著力促進增加投資、穩定需求，又堅持防控風險。比如對融資平臺公司的繼續融資，要求必須在嚴格依法解除違法違規擔保關系基礎上，這體現了防風險的要求。下一步，對地方政府債務仍應繼續加強監管、嚴控風險?！敝醒胴斀洿髮W中國公共財政與政策研究院院長喬寶云說。

曾金華