不斷健全糧食生產支持保護體系

黨的十八大以來，我國糧食產能穩(wěn)步提升，至2023年，糧食產量已連續(xù)9年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，中國人的飯碗牢牢端在自己手上。2024年6月11日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《關于健全種糧農民收益保障機制和糧食主產區(qū)利益補償機制的指導意見》，強調要把提高農業(yè)綜合生產能力放在更加突出位置，完善價格、補貼、保險等政策體系，健全糧食生產支持保護體系。近年來，受糧食生產成本上漲、種糧比較收益低、糧食生產自然風險及市場風險等多重因素疊加的影響，提高農民和主產區(qū)種糧積極性的難度不斷加大。為此，應繼續(xù)發(fā)揮好價格、補貼、保險政策體系的重要作用，不斷健全糧食生產支持保護體系，切實保障種糧農民收益，確保糧食持續(xù)穩(wěn)產增產。

完善價格支持政策，穩(wěn)定種糧預期

我國糧食流通全面走向市場化以來，為順應糧食市場變化、保護農民利益，價格支持政策成為穩(wěn)定糧食生產與供給的重要政策工具。2004年之后，國家陸續(xù)出臺小麥、稻谷最低收購價政策，玉米、大豆臨時收儲政策，逐步構建起我國糧食價格支持保護體系。國家糧食最低收購價政策通過每年在糧食播種前公布政策價格水平，可以有效引導農民的價格預期，成為廣大種糧農民的“定心丸”，有效保障了主糧價格穩(wěn)定并合理上漲，調動了種糧積極性，對于糧食持續(xù)增產和農民增收發(fā)揮了重要作用。

進一步完善價格支持政策，更好地調動農民種糧積極性，需要繼續(xù)發(fā)揮好政府與市場的協(xié)同作用。一方面，發(fā)揮好政府制定最低收購價對糧食價格的調控作用。政府制定最低收購價可以避免糧價大幅下跌，穩(wěn)定種糧預期，保障糧食收益。但最低收購價格是根據(jù)當年的糧食產量來定的，無法做到隨糧食質量的高低而區(qū)別定價。因此，另一方面，應充分發(fā)揮市場的作用，構建最低收購價的動態(tài)調整機制，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農產品大市場建設，在價格機制作用下讓優(yōu)質糧賣出優(yōu)質價，保障優(yōu)質糧食種植戶增收，引導種糧農民增收從“靠產量”向“靠質量”轉型。

完善補貼政策，降低種糧成本

糧食生產能力的提升離不開農業(yè)補貼政策的支持與引導。中央自2002年開始先后實施了農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等農業(yè)“三項補貼”，2016年將其合并為農業(yè)支持保護補貼，調整政策目標為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經營。補貼制度對彌補種糧成本上升、保障農民種糧收益基本穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)有的補貼政策總體屬于普惠性支持政策，需要進一步明確政策導向，加大對補貼對象的差異化激勵，形成農業(yè)補貼同糧食生產掛鉤、同農業(yè)現(xiàn)代化掛鉤的有效機制。

在區(qū)域上，補貼政策應進一步向糧食主產區(qū)傾斜。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2022年主產區(qū)的糧食產量比2005年增加了51.56%，而主銷區(qū)則減少了13.20%，主產區(qū)糧食產量是主銷區(qū)的18.12倍，且占全國的比例增加到78.25%，主產區(qū)在保障國家糧食安全方面發(fā)揮的作用越來越突出。為此，必須加快構建縱橫結合的立體式糧食產銷區(qū)利益補償機制，提高主產區(qū)抓糧積極性，實現(xiàn)主產區(qū)糧食生產發(fā)展和經濟實力增強有機統(tǒng)一、糧食增產和農民增收齊頭并進。一方面夯實縱向獎勵補貼機制。中央財政糧食生產支持補貼資金要繼續(xù)發(fā)揮“保基本”“促公平”的主體地位，在可行范圍內加大對糧食主產區(qū)產糧大縣獎勵，加大對種糧農民在耕地地力補貼、農機購置補貼等方面的支持力度。另一方面，推動產銷區(qū)橫向利益補償，存在糧食產需缺口的省份可以加大對糧食主產區(qū)的利益補償力度。

在方向上，補貼政策需要進一步向規(guī)模經營傾斜，向綠色經營和優(yōu)質農產品傾斜。我國政府高度重視糧食適度規(guī)模經營，未來應繼續(xù)向生產者尤其是規(guī)模農戶重點支持。一是按照“誰種糧誰受益”原則，探索建立與糧食經營規(guī)模相掛鉤的階梯遞增的補貼政策，確保規(guī)模經營戶種糧不虧。二是通過補貼鼓勵有條件的新型農業(yè)經營主體參與土地綜合整治、農田水利建設等，并優(yōu)先向規(guī)模化種植地塊傾斜，真正降低規(guī)模戶的種糧成本、保障種糧收益。三是推動新型農業(yè)經營主體與小農戶建立利益聯(lián)結機制，引導鼓勵規(guī)模經營主體和社會化服務組織開展聯(lián)農帶農服務，促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。

現(xiàn)階段保障糧食安全必須處理好生產經營與自然環(huán)境的關系，對綠色經營和綠色優(yōu)質農產品提供差別化補貼方式，引導農戶發(fā)展綠色可持續(xù)農業(yè)。通過差異化補貼或“以獎代補”等多種方式降低綠色化種植成本；聚焦糧食主產區(qū)、聚焦小農戶，加大對社會化服務的引導支持力度，為糧食生產降本增效、為提升農產品質量提供支撐；支持示范企業(yè)與農民形成利益共同體，實現(xiàn)糧食生產綠色化、優(yōu)質化、特色化、品牌化。

完善保險政策，降低種糧風險

作為農村金融體系的重要組成部分，農業(yè)保險是農業(yè)現(xiàn)代化的“助推器”、廣大農民收入的“穩(wěn)定器”與農業(yè)抵御自然災害和市場風險的“保護傘”。在中央財政補貼的支持下，我國農業(yè)保險蓬勃發(fā)展，對于保障農民收益與國家糧食安全的作用愈發(fā)凸顯。財政部數(shù)據(jù)顯示，自2007年試點開展政策性農業(yè)保險以來，中央累計撥付的保費補貼資金超過3000億元。2023年，我國農業(yè)保險保費規(guī)模1430億元，其中，中央財政撥付保費補貼477.66億元，占比33.4%，為農業(yè)發(fā)展提供風險保障4.98萬億元。

為糧食生產轉移風險并保障農民收入穩(wěn)定是我國農業(yè)保險的最主要政策目標，進一步完善農業(yè)保險政策設計應重視做好以下幾方面的工作。一是優(yōu)化保險供給方式，滿足不同經營主體風險保障需求。聚焦不同區(qū)域農業(yè)風險特征，厘定差異化保險費率，為糧食安全提供多層次風險保障。聚焦不同糧食生產者的經營特點，設計不同形態(tài)的農險產品，滿足不同生產者的風險保障需求，著力防范糧食生產經營中的自然風險與市場風險。二是提升理賠精準水平，為種糧農戶提供有力支撐。種糧損失得到真實準確的賠償是利用好農險政策保護農民收益和種糧積極性的基礎。應不斷探索和完善理賠方式，針對不同作物品種、不同生長階段、不同災害類別的定損制定更詳細的標準與技術規(guī)范，提高定損效率與精度。加快現(xiàn)代科技手段應用，為精準定損、精準理賠提供數(shù)據(jù)與技術支持。三是拓展農業(yè)保險功能，提供糧食全產業(yè)鏈風險保障。受我國糧食產業(yè)鏈條拉長影響，糧食生產、加工、運輸、流通、存儲和銷售等多個環(huán)節(jié)都面臨著自然風險與市場風險。為此，應促進農險向全產業(yè)鏈條風險保障轉變，增加農民選擇的自主權，探索“農業(yè)保險+”，拓展農業(yè)保險服務。

（作者：張錦華 徐雯，分別系上海財經大學講席教授、上海財經大學中國式現(xiàn)代化研究院研究員）