實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度

中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。黨的二十屆三中全會《決定》對新時代新征程深化生態文明體制改革作出重大部署，提出“完善生態文明基礎體制”。其中，“實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度”，是我國生態環境管理體系的重大制度創新，凝結著對我國生態環境治理實踐探索的經驗總結，對服務國家和地方重大發展戰略實施、助推經濟社會高質量發展、支撐美麗中國建設具有重大意義。

我國地域遼闊，生態系統復雜多樣，不同地區的自然環境條件、生態功能和環境問題差異顯著，推進美麗中國建設需要充分考慮自然環境條件和經濟社會發展差異開展生態環境綜合治理。圍繞美麗中國建設戰略目標，實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，是國家生態環境源頭預防體系的頂層設計，也是生態環境保護領域一項基礎性、前瞻性和長久性的工作。具體而言，就是以保障生態功能和改善環境質量為目標，針對我國不同區域特點，通過建立從問題識別到解決方案的分區分類管控策略，將生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的要求落實到生態環境管控單元上，制定生態環境準入清單，因地制宜實施“一單元一策略”的分類管理。通過精細化的治理方式，強化生態環境管理的系統性和全面性，有助于提高生態環境治理效能，推動形成綠色發展方式和生活方式，支撐優化重大生產力布局，保障國家重大戰略實施，實現生態環境保護和經濟社會發展的雙贏。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態環境分區管控工作，習近平總書記多次強調加快劃定并嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線。長江保護法、黃河保護法、海南自由貿易港法、青藏高原生態保護法、海洋環境保護法和43部地方性法規均對加強生態環境分區管控、實施生態環境準入清單管理作出規定。“完善全域覆蓋的生態環境分區管控體系，為發展‘明底線’、‘劃邊框’”，被納入全面推進美麗中國建設任務部署。

2017年，我國啟動生態環境分區管控工作。長江經濟帶11省（市）和青海省試點開展“三線一單”工作以來，生態環境部制定發布了一系列技術規范和管理文件，指導“三線一單”的編制論證和發布實施等。這些地區通過先行先試，積累了豐富經驗，為后續成果應用和政策推廣提供了借鑒、奠定了基礎。堅持國家指導、省級統籌、市級落地的原則，各省（市）加快推進“三線一單”編制工作。目前，我國已推動建立以“二三一”為標志的生態環境分區管控體系。“二”是“兩級方案”，全國省、市兩級生態環境分區管控方案全面完成并發布實施；“三”是“三類單元”，包括優先保護、重點管控和一般管控三類單元，全國已劃定4萬多個生態環境管控單元，基本實現了全域覆蓋；“一”是“一張清單”，針對每個生態環境管控單元，編制“一單元一策略”的差別化準入清單，初步形成了一套全域覆蓋、跨部門協同、多要素綜合的生態環境分區管控體系。

近年來，各地積極推動生態環境分區管控在政策制定、環境準入、園區管理、執法監管等領域落地應用，在支撐生態環境參與宏觀綜合決策、提升生態環境治理效能、優化營商環境等方面發揮了重要作用。同時，在實踐中也不斷發現一些新的亟須明確的問題，迫切需要加強指導。2024年3月，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強生態環境分區管控的意見》印發，明確了生態環境分區管控的總體要求、重點任務、監督考核以及組織保障等，為科學指導各類開發保護建設活動提供了行動指南。該《意見》錨定兩個時間節點目標要求：到2025年，生態環境分區管控制度基本建立，全域覆蓋、精準科學的生態環境分區管控體系初步形成；到2035年，體系健全、機制順暢、運行高效的生態環境分區管控制度全面建立，為生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現提供有力支撐。2024年7月，生態環境部印發《生態環境分區管控管理暫行規定》，這是生態環境領域促進新質生產力“1+N”政策體系的N個文件之一，有力回應地方關切，加強對地方工作指導。

全國各地、各領域在生態環境分區管控實踐探索中取得了積極成效，同時也要看到，深入推進生態環境分區管控工作仍然面臨制度體系有待健全、技術體系有待完善、實施應用有待深入、政策協同有待增強等問題。未來，要貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，聚焦區域性、流域性突出生態環境問題完善現有分區管控方案，推進國家和省級生態環境分區管控系統與其他業務系統的信息共享、業務協同，加強關鍵技術與工具研發，推進新一代信息技術、人工智能等與生態環境分區管控融合創新，提升服務效能，以高水平保護推動高質量發展、創造高品質生活，努力建設人與自然和諧共生的美麗中國。

（作者為中國社會科學院生態文明研究所所長）

《 人民日報 》（ 2024年10月18日 09 版）