民事公益訴訟為文物保護(hù)探新路

民事公益訴訟為文物保護(hù)探新路

【資政場(chǎng)】

11月19日，一起盜竊古建筑構(gòu)件造成損毀民事公益訴訟案，在江西省金溪縣人民法院進(jìn)行公開(kāi)審理，敲響了古村落保護(hù)民事公益訴訟案的全國(guó)“第一槌”。

古建筑、古村落在文物保護(hù)之列，故由金溪縣人民檢察院作為原告提起的訴訟屬文物保護(hù)民事公益訴訟。此類(lèi)訴訟成為文物保護(hù)的法律救濟(jì)途徑，是基于現(xiàn)行法律規(guī)定不斷探索的結(jié)果，可謂頗為不易。

文保領(lǐng)域民事公益訴訟發(fā)力

我國(guó)文物保護(hù)法第65條規(guī)定“造成文物滅失、損毀的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”，但未確定提起民事訴訟的主體。民事訴訟法第55條對(duì)民事公益訴訟的受案范圍和主體資格所作的規(guī)定是“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，而未明確將文物保護(hù)納入民事公益訴訟的受案范圍。因此，文物保護(hù)領(lǐng)域的民事公益訴訟不甚發(fā)達(dá)，還處在探索、完善的階段。

2007年，一律師向人民法院提起訴訟，追索兩件流失國(guó)外的龍門(mén)石窟佛首，但因主體資格問(wèn)題而進(jìn)展不順。2014年，鄭州市上街區(qū)峽窩鎮(zhèn)馬固村建設(shè)產(chǎn)業(yè)園，拆除了故居、教堂等文物5處。2015年9月，一民間環(huán)保組織以直接拆毀文物及不履行法定職責(zé)為由，將馬固村村委會(huì)、上街區(qū)人民政府等訴至法院，請(qǐng)求保護(hù)遺址、復(fù)建文物等。此案雖然被視作國(guó)內(nèi)首起不可移動(dòng)文物保護(hù)公益訴訟，但原告卻是以環(huán)境保護(hù)為名提起訴訟，這明顯是顧及于現(xiàn)行法律對(duì)公益訴訟的受案范圍和主體資格的限制。

其實(shí)，文物保護(hù)民事公益訴訟可以納入人民法院受案范圍，法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織也可成為此類(lèi)訴訟的主體，不乏現(xiàn)行法律依據(jù)：觀上述民事訴訟法第65條的立法精神，該條中“等損害社會(huì)公共利益的行為”的“等”字，顯然屬于例示性的不完全列舉，應(yīng)作“等外等”解釋?zhuān)奈锸巧鐣?huì)公共文化資源，故損害文物的行為自可包含在該條的“等”字之內(nèi)。

鑒于當(dāng)下因施工建設(shè)、盜掘偷運(yùn)等而致文物毀壞的事件頻發(fā)，以及上述文物保護(hù)立法不足而致民事公益訴訟舉步維艱的現(xiàn)狀，近年來(lái)司法界在黨中央“拓展公益訴訟案件范圍”的指示精神引領(lǐng)下，積極探索拓寬路徑，努力將文物保護(hù)引入公益訴訟范圍；特別是檢察機(jī)關(guān)勇于探索，用足用好現(xiàn)行法律依據(jù)，為文物保護(hù)民事公益訴訟開(kāi)道鋪路，并積極開(kāi)展相關(guān)訴訟，上述金溪縣的訴訟即是其例。

最高人民檢察院有關(guān)負(fù)責(zé)人曾指出,雖然文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)沒(méi)有作為民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的公益訴訟專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域，但各地檢察機(jī)關(guān)積極用好現(xiàn)有政策和法律依據(jù)加大保護(hù)力度，對(duì)部分文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)工作涉及法定領(lǐng)域的，探索開(kāi)展公益訴訟，加大保護(hù)力度。2020年12月，最高人民檢察院發(fā)布了10起文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例，其中即有文物保護(hù)民事公益訴訟案例，除此，各地近年來(lái)還有其他一些相類(lèi)案件，如青海省海西州人民檢察院訴孫某等盜掘古文化遺址古墓葬刑事附帶民事公益訴訟案，中國(guó)綠發(fā)會(huì)訴鄭州某置業(yè)公司、清運(yùn)公司損毀古墓葬民事公益訴訟案等。就近年來(lái)相關(guān)實(shí)踐看，在當(dāng)前文物數(shù)量龐大、以行政保護(hù)為主但其力量又不充足的情況下，該訴訟能激發(fā)和凝聚各方力量參與到文物保護(hù)的行列中來(lái)，減輕文物行政保護(hù)部門(mén)的壓力，并豐富和拓展文物保護(hù)方式；通過(guò)訴訟，使破壞文物者承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，有助于懲治和遏制各種肆意破壞文物的行為；利用訴訟請(qǐng)求權(quán)所實(shí)現(xiàn)的停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等，能使涉案文物獲得搶救、修復(fù)或價(jià)值補(bǔ)償?shù)龋瑥亩S護(hù)社會(huì)公共利益。

構(gòu)建文物保護(hù)多元共進(jìn)格局

要深入推進(jìn)文物保護(hù)民事公益訴訟，充分發(fā)揮其在保護(hù)文物中的作用，還應(yīng)做好如下主要工作：

立法上明確將文物保護(hù)納入民事公益訴訟范疇。如前所述，目前法律尚未明確將文物保護(hù)列入民事公益訴訟的范圍，以致此類(lèi)訴訟步履艱難。為改變這種局面，使文物保護(hù)民事公益訴訟獲得有力的制度性支撐，可在未來(lái)修訂民事訴訟法、文物保護(hù)法、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例等法律法規(guī)時(shí)，將文物保護(hù)明確為民事公益訴訟的一個(gè)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域，使之正式入法。

逐步擴(kuò)大文物保護(hù)民事公益訴訟的主體范圍。“文化遺產(chǎn)保護(hù)是屬于整個(gè)社會(huì)和全體人民的理智的公益活動(dòng)”，故文物保護(hù)民事公益訴訟應(yīng)有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等廣泛參與，令文物保護(hù)形成多元共進(jìn)、同向發(fā)力的格局。而目前參與文物保護(hù)民事公益訴訟的主體一般是檢察機(jī)關(guān)，其他主體鮮少或無(wú)，主體范圍較為狹窄。未來(lái)，除了授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟外，還應(yīng)明確授權(quán)有關(guān)政府職能部門(mén)、社會(huì)組織、團(tuán)體等提起訴訟，時(shí)機(jī)成熟時(shí)可考慮準(zhǔn)許公民個(gè)人提起相關(guān)訴訟。

建立和完善文物損害賠償機(jī)制。在文物保護(hù)民事公益訴訟中，被告應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任及費(fèi)用。其中賠償費(fèi)用涉及文物損害價(jià)值的評(píng)估與認(rèn)定，不易操作，容易出現(xiàn)定量偏差，這是目前實(shí)踐中的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。因而，應(yīng)著力構(gòu)建科學(xué)合理的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，確立嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的評(píng)估方法，以保障評(píng)估結(jié)果的客觀性、準(zhǔn)確性。目前的損害賠償是補(bǔ)償性的，而為了懲罰和預(yù)防破壞文物的行為，未來(lái)應(yīng)注重適用懲罰性賠償機(jī)制。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》指出：“探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度。”文物保護(hù)民事公益訴訟尤應(yīng)如此。其懲罰性賠償制度的構(gòu)建，應(yīng)注意將賠償幅度與被告的主觀惡意程度、文物的文化價(jià)值、文物損害結(jié)果等因素關(guān)聯(lián)起來(lái)，并足以對(duì)文物損害行為產(chǎn)生威懾力。

鼓勵(lì)一般社會(huì)公眾提供案件線索，拓寬案源渠道。可設(shè)置有效的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)和支持一般社會(huì)公眾對(duì)破壞文物的行為進(jìn)行監(jiān)督，并向有權(quán)提起訴訟的機(jī)關(guān)和組織提供相關(guān)案件線索，由此擴(kuò)大案源，最大限度地發(fā)揮民事公益訴訟對(duì)文物保護(hù)的作用。

加大案例創(chuàng)制和發(fā)布力度。檢察機(jī)關(guān)、人民法院應(yīng)加強(qiáng)文物保護(hù)民事公益訴訟指導(dǎo)性案例、典型案例的創(chuàng)制工作，并提升案例公開(kāi)度。通過(guò)案例宣傳來(lái)引導(dǎo)全社會(huì)共同參與文物保護(hù)，震懾和警示潛在的違法者，同時(shí)發(fā)揮案例的示范指引作用，解決司法實(shí)踐中的疑難問(wèn)題，規(guī)范司法機(jī)關(guān)的辦案行為，保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施。

（作者：曹奕陽(yáng)，系華中師范大學(xué)法學(xué)院講師、華中師范大學(xué)一流學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“基層與地方治理法治化”課題組研究員）