優化雙循環格局下地方政府科技創新治理

作者：鄭鴻銘、王福濤（華南理工大學公共管理學院、政府績效評價中心助理研究員；華南理工大學政府績效評價中心教授）

黨的二十大報告指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。以高質量發展為主題，要求加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。在人口紅利衰減、勞動力成本上升的情勢下，以創新驅動發展是實現高水平經濟“雙循環”的必由之路。落實創新驅動發展戰略關鍵在于提升創新體系的效能，深化區域分工，構建高質量內循環格局有賴于區域科技研發支撐。區域創新體系是國家創新體系的重要子系統，區域研發活動通過區域創新體系組織。提升區域創新體系效能，需要地方政府創新科技治理方式。

功能需求

改革開放以來，中國逐步融入世界分工體系，形成“引進、消化、吸收、再創新”的國家創新模式以及與之適配的創新系統。在全球化趨勢下，發達國家借助研發優勢占據價值鏈上游，發展中國家承接發達國家產能轉移得以參與世界分工。服務于參與世界分工，轉化科技成果、分享跨國公司技術外溢、優化產能等，是該情境下發展中國家創新體系的主要功能。隨著全球化出現進程放緩、區域化等特征，世界分工鏈重構導致出現制造業回流美國、國際產能向東南亞轉移、國際供應鏈脆弱等現象，對華技術轉移阻力增多、技術外溢效應減弱、創新源頭供給出現不足。要應對這些變化，區域創新體系的功能必須有所調整。

一是區域科技創新水平需支撐本區域在分工鏈中的定位，圍繞生產鏈配置創新鏈。雙循環格局賦予區域不同的經濟功能，區域創新體系必須適應功能細分。東部地區作為主要的創新源頭，必須提升區域基礎研究能力；中西部地區承接產能轉移，必須增強科技成果轉化能力；區域間有效開展研發與生產合作，必須深化區域研發分工，完善有助于區域間創新合作的激勵機制。

二是提高創新資源配置能力。創新資源共享是區域間有效開展創新合作的必要條件。受歷史因素影響，借助地方推動我國工業化得以快速發展。這也導致區域間產業趨同，專業分工不足，研發水平提升也因此受限，基礎研究與應用研究不足。打通內循環，在全國統一大市場中提升產業專業化水平，需要促進創新資源區域間暢通流動以提高創新資源使用效率。

三是區域創新體系必須及時適應全球創新鏈變化。創新體系支撐創新鏈運行，創新鏈深度影響創新體系。區域創新體系只有繼續嵌入全球創新鏈，才可能增強國內大循環對國際循環的吸引力和推動力。世界分工鏈變化已經使得國際科技主要合作對象、合作領域、合作方式等發生巨大變化。準確感知全球創新鏈變化并及時做出調整，對區域創新體系效能具有關鍵性影響。

四重挑戰

以人工智能為核心引擎的新一輪產業革命正快速改變科學結構，知識生產環境與方式隨之發生改變，科學發現的復雜性提升也使得研發風險增大。經濟新常態下政府科技投入能力下降，而研發規模卻在迅速增長，創新資源的供需矛盾日益加深。此情勢下，地方政府科技創新治理面臨四重新挑戰。

第一，官員激勵方式有待創新。粗放型增長模式下經濟發展目標較確定明晰，采用地方官員晉升錦標賽方式曾極大促進地方經濟發展，乃至創造中國奇跡。然而，集約式發展模式下追求精明增長，需要隨機應變適應環境與情勢變化，及時調整發展目標以確保效度，地方官員晉升錦標賽激勵方式缺乏奏效的必要條件，偏重結果導向的績效考核方式有待優化。

第二，財政緊縮條件下提升財政科技支出績效。“過緊日子”常態化，財政專項支出作為重要的科技政策工具，發揮作用更需要將好鋼用在刀刃上。抓項目促經濟發展通常奏效，該方式在科技創新治理中能否有效則具有不確定性。創新的本質是以改進技術、產品或服務滿足市場需求的經濟活動，有效促進市場經濟活動開展的政策著力點在于優化創新環境與營商環境，財政資金支出行為邏輯應由規劃思維適當向商業思維調整。

第三，以內循環為主的格局下，引導科技創新積極有益地推動供給側改革。外向型經濟下供給需要與發達國家市場需求適配，研發受跨國公司深度影響。在以國內市場循環為主的格局下，市場需求結構有了較大變化。面對中等收入陷阱、人口老齡化、生育率下跌等發展困境，科技創新應提供技術破解之道。化解技術沖突、控制發展困境、消弭科學信任危機，負責任研究與創新，而不應單純謀取利潤。

第四，統籌區域發展導向下進一步厘定地方政府科技事權邊界。財權和財力與事權相適配，進而合理配置政府權責，是科學行政的基本條件。2019年，國務院《科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》已明確省級政府科技事權邊界，其中推進區域創新體系建設被調整為中央與地方共同財政事權。然而，省級以下各級地方政府尚待進一步明晰權責配置。區域發展不平衡是我國的基本國情，地方政府間財力差異較大，雙循環格局中區域經濟功能定位亦不相同。地方政府科技事權邊界既要有助于促進區域間協調發展，又要有利于地方政府提升科技創新治理績效。

關鍵措施

迎應挑戰，基于雙循環格局地方政府科技創新治理面對的現實情況，優化地方政府科技創新治理應著力激勵地方官員、提高創新資源配置效率、在科學界定政府與市場的關系基礎上完善地方政府科技事權設置。

一是樹立科學的科技創新治理理念，改良政績考評方式，優化科技創新管理部門政府官員的績效考評體系，將科技創新治理績效評價的考評重點由投入產出比轉向科技創新治理對市場需求的滿足效率。

二是促進科技創新資源流通，優化科技創新要素市場環境。加快建立現代化科技創新資源交易的市場體系，完善交易制度，降低交易成本，提高交易效率，實現消費結構轉型升級需求與科技創新能力供給的匹配。積極推動商事制度改革，優化流程，提供保障，營造良好環境，吸引更多社會資本進入，促進科技創新資源交易持續發展。

三是明晰省級以下政府科技事權。應保障省級以下政府自主履行科技事權，以便更好地滿足區域科技與經濟融合需求，提高行政效率，降低行政成本。對跨區、外部性較強或者難以明確區分受益范圍但有利于促進地方科技與經濟融合發展的科技領域公共服務，明確為上下級政府共同科技事權，可以采取按比例、按項目、按類別、按隸屬關系分級負擔等方式分別承擔相應的支出責任。建立科技領域事權劃分動態調整機制，逐步完善支出責任體系。根據科技體制改革進展、地區經濟社會發展需求、政府財力變化、國家科技政策變化等，結合工作實際動態調整地方上下級政府科技領域事權。

來源：中國社會科學報