以法治方式助力跨行政區域共建共治（堅持和完善人民代表大會制度）

近日，上海、江蘇、浙江兩省一市人大常委會分別表決通過《促進長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展條例》（以下簡稱《條例》），《條例》將于今年5月1日起在三地同步施行。

建設長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱“示范區”）是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口。《條例》對示范區內規劃建設、生態環境、創新發展等跨區域協同制度，作出全方位、多維度的規定，對示范區已探索形成的重點制度創新成果，用立法的形式固定下來，有利于以法治方式助力示范區走出一條生態文明與經濟社會發展相得益彰的跨行政區域共建共享新路徑。

在法治軌道上保障示范區制度創新

2019年11月，由上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣組成的示范區成立。

青浦、吳江、嘉善三地匯聚處，如果不借助標識和地圖，面對同樣長勢的作物綠植、風格相近的江南水鄉、幾乎一樣的方言口音，來到這里的人們很難意識到，幾米開外，就已身處不同省份。

“然而，過去一旦涉及項目，跨省域的感覺立刻就出現了。”示范區執委會生態和規劃建設部副部長劉群星說，跨省域的項目過去需要由三地分別進行審批，還會面臨流程不統一、標準不一致、材料不同等問題。

按照此前國家發改委發布的《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，示范區要在跨省級行政區、沒有行政隸屬關系、涉及多個平行行政主體的框架下，探索一體化推進的共同行為準則，形成制度新供給。其總體戰略定位是一體化制度創新試驗田、生態優勢轉化新標桿、綠色創新發展新高地、人與自然和諧宜居新典范。

“示范區的使命是不破行政隸屬、打破行政邊界，探索區域一體化治理新機制。”示范區執委會副主任、上海市發改委副主任張忠偉說，作為長三角一體化發展“試驗田”，示范區的制度創新要形成標準、規則，法治的剛性約束作用不可或缺。

示范區從成立伊始，就注重法治引領、強化制度創新。2020年，滬蘇浙兩省一市人大常委會分別通過《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確了滬蘇浙兩省一市聯合成立的示范區理事會作為決策平臺；兩省一市共同設立的示范區執委會作為開發建設管理機構；示范區執委會根據《決定》授權，行使省級項目管理權限等內容。

眼下，由滬蘇浙兩省一市共同打造的“方廳水院”建設正酣，這個項目跨越青浦、吳江、嘉善三地。在《決定》支撐下，通過示范區執委會的協調統籌，“方廳水院”的建設實現了一個平臺推進，以及一體化立項、招標、審查、審批、監管。

上海市人大常委會法工委主任閻銳說，示范區取得的系列制度創新成果需要法治的固化完善，同時，示范區作為一體化發展“試驗田”，需要在深化改革上得到法治的進一步支持，此次《條例》的制定是對示范區更深層次、更高水平一體化的制度創新。

為示范區發展向縱深推進拓展改革空間

江蘇省人大常委會法工委主任趙建陽介紹，2021年，兩省一市人大常委會對《決定》聯動開展執法檢查時發現，示范區執委會法定職責尚未細化，與國家部委管理機制尚不匹配，與兩省一市的工作溝通一事一議，在工作機制等方面尚存在較多的問題和困難，在土地管理、投資管理、財稅分享等方面，相關部門之間還缺乏合作、協同機制等。

2023年修改后的立法法將區域協同立法從地方探索創新的層面提升到國家法律制度的層面，將其作為新時代深入實施區域協調發展戰略的重要制度創新和保障。“以地方立法整合法律資源、協調區域經濟社會發展、提升區域治理效能、保障區域發展戰略實施，更好發揮示范區引領長三角更高質量一體化發展的作用。”閻銳說。

在構建跨區域治理體制和法治保障方面，《條例》創新規定了政府間協議、區域合作、財稅分享、統計與指標體系，對執委會的委托授權，以及行政許可的集中受理、相互委托等綜合性的跨區域治理機制。

在建立統一的國土空間規劃體系方面，《條例》在明確構建統一的國土空間規劃體系的同時，規定優化項目管理，建立跨區域投資項目的監管銜接工作機制，加強投資項目的審批、核準、備案與用地、環境影響評價、水土保持方案編制等方面的協調聯動。

為體現示范區生態優勢轉化新標桿、綠色創新發展新高地的定位，《條例》對生態環境分區管控制度作了總體規定，特別是提出要建立生態環境標準區域協同工作機制。還從水和固體廢物污染防治的角度，對共保聯治、聯防聯控機制作出規定。

在關于創新推動市場要素集聚和有效配置方面，《條例》對以“一區多園”模式建設跨區域高新技術產業開發區，以及金融支持、知識產權保護服務、人才流動、數據基礎設施建設等保障措施予以明確。

《條例》還要求進一步體現示范區的江南水鄉文化特色，加強非物質文化遺產保護傳承，促進文旅融合。為促進基本公共服務便利共享，提升示范區公共服務一體化水平，《條例》對編制示范區共建共享公共服務項目清單、開展教育協同、醫療保障與醫療協作、養老服務合作、社會保障卡“一卡通”等作出規定。

“《條例》對重點領域制度創新成果作了固化，為下一步示范區發展向縱深推進拓展了改革空間。”張忠偉介紹，滬蘇浙兩省一市有很多國家級的試點，這次立法為示范區進一步加強系統集成改革、釋放制度紅利提供了支撐。

以立法進程的協同化確保法規實施的合力

近年來，伴隨長三角一體化發展國家戰略的深入實施，長三角地區區域協同立法駛入快車道。除示范區外，滬蘇浙皖三省一市還協同開展了長江流域禁捕、長江船舶污染防治、鐵路安全管理、居民服務“一卡通”等方面的立法。“立法協同趨于精準精細，支持了長三角一體化發展制度機制創新，促進了區域法治環境整體水平提升。”趙建陽說。

閻銳介紹，在此次《條例》立法過程中，兩省一市人大常委會在以往長三角協同立法的經驗基礎上，把地方立法工作作為服務區域協調發展的重要方面，以一體化的理念、一盤棋的意識，在示范區立法中著力推進協同立法方面的同頻共振，確保決策協調、文本協同、調研協力。

兩省一市人大常委會多次共同赴示范區實地調研，深入了解示范區項目創新、制度創新的成果和經驗；多次召開會議聽取示范區相關部門、企業和群眾對一體化制度創新的意見建議；還首次探索各自邀請專家并聯合召開專家論證會的工作模式，首次探索召開兩省一市人大常委會法工委、政府有關部門、示范區執委會共同參加的專題協調會。

“《條例》不僅為示范區一體化高質量發展提供了基礎性法治保障，與之前的協同立法相比，在具體工作機制上也有許多創新做法。”浙江省人大常委會法工委副主任吳恩玉介紹，三地在立法過程中共同起草、共同調研、共同修改，以工作模式的一體化確保法規內容的一致，同時，同步審議、同步通過、同步實施，以立法進程的協同化確保法規實施的合力。

“我們將抓好《條例》的貫徹落實，會同兩省有關部門，在新起點上推動示范區建設任務落實落地。”張忠偉說。

《 人民日報 》（ 2024年04月25日 18 版）