完善生態保護補償制度

【學思踐悟】

習近平總書記在日前召開的新時代推動西部大開發座談會上強調，要“堅持以高水平保護支撐高質量發展”“完善生態產品價值實現機制和橫向生態保護補償機制”。此前，黨的二十大報告已提出，“建立生態產品價值實現機制，完善生態保護補償制度”。今年4月，《生態保護補償條例》公布并將于2024年6月1日起施行。這是我國生態文明制度建設的重要內容，也是世界上首個專門針對生態保護補償的法規，標志著我國生態保護補償法治化進程取得重大進展。生態保護補償是指通過財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償等機制，對按照規定或者約定開展生態保護的單位和個人予以補償的激勵性制度安排，可以采取資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買生態產品和服務等多種方式。

幾十年來，我國生態保護補償制度從無到有、從小到大，投入力度不斷加大，在生態保護方面取得了顯著成效。但是過去的生態保護補償機制也存在一些問題，比如縱向生態補償標準不一、橫向生態補償機制建設進展緩慢、市場化多元化生態保護補償機制尚未建立等。《生態保護補償條例》的公布，彌補了生態保護補償立法缺失的不足，為完善縱向生態保護補償機制、健全橫向生態保護補償機制、建立市場化生態保護補償機制提供了法律依據和行為規范。

我國生態保護補償投入力度不斷加大，成效顯著

作為我國生態文明建設八項制度之一，生態保護補償的制度建設最早始于1998年建立的國家森林生態效益補償制度，后來逐漸擴展到其他更多領域。截至目前，我國已基本建成世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態保護補償機制，覆蓋包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生生物資源、陸生野生動植物資源等生態環境要素在內的八大領域。同時，跨區域流域橫向生態補償取得積極進展，市場化多元化補償機制得以不斷探索。黨的十八大以來，我國生態保護補償資金投入力度不斷加大，每年各類生態補償政策資金超過2000億元。全國共劃定國家級公益林18.67億畝，中央財政每年下達補償資金約170億元，同時各省還建立了省級財政森林生態效益補償基金。我國從2008年起設置重點生態功能區轉移支付，國家重點生態功能區的縣市區數量從2008年的221個增加到目前的818個，中央財政安排的補償資金從最初的60億元增加到2023年的1061億元，平均每個縣市區1億多元。

全面持續的大力投入，使得生態保護成效顯著。森林生態效益補償、天然林保護補償等制度使我國森林覆蓋率不斷提高，森林生態系統質量不斷提升；退牧還草工程和草原保護補助獎勵機制顯著提升了我國草地生態系統的質量；得益于重點生態功能區轉移支付等生態綜合補償制度，我國生態質量指數（EQI）和生態質量綜合評價顯著提高。

完善縱向生態保護補償制度

縱向生態保護補償指的是國家通過財政轉移支付等方式，對開展重要生態環境要素保護的單位和個人，以及在依法劃定的重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護地等生態功能重要區域開展生態保護的單位和個人，予以補償。

對于重點生態功能區，綜合考慮生態功能地區經濟社會發展狀況、生態保護成效等因素確定補償水平，加快建立反映生態功能狀況的差異化補償標準，結合中央財力狀況逐步增加相關地區轉移支付規模。實施以財政獎補為主的生態綜合補償方式，提高資金使用效率。

對于生態保護紅線區域，根據生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和脆弱性等特點，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區的支持力度，參照生態產品價值核算結果，完善生態保護紅線區域生態補償資金分配機制。

建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態保護補償機制，對開展自然保護地保護的單位和個人分類分級予以補償，根據自然保護地類型、級別、規模和管護成效等合理確定轉移支付規模。著力構建以生態綜合補償制度為主導的生態補償制度體系，對相關縣市實行生態綜合補償。加強對生態保護補償資金的監管，資金應優先用于自然資源保護、生態環境治理和修復等。建立生態保護補償成效考核評價機制和標準，嚴格開展相關考評。

健全橫向生態保護補償制度

橫向生態保護補償指的是生態受益地區與生態保護地區人民政府通過協商等方式建立生態保護補償機制，開展地區間橫向生態保護補償。橫向生態保護補償的重點是解決跨省跨區協商難、橫向補償推進慢等問題。在長江、黃河全流域，新安江、西江等重要流域，南水北調等重大引調水工程水源地，京津冀、長三角、粵港澳等重點區域建立健全跨流域橫向補償機制，開展跨區域聯防聯治。綜合考慮生態產品數量和質量等因素，在重點流域橫向生態補償制度設計時，將出入境斷面的水質和水量監測結果等作為重要的依據。健全糧食主產區利益補償機制，完善對糧食主產區和產糧大縣的財政轉移支付制度。完善耕地保護補償機制，推動耕地保護補償標準與耕地質量、數量及耕地生態系統變化幅度相掛鉤，統籌耕地保護分類專項補償和綜合項目補償。探索異地開發補償模式，在生態產品供給地和受益地之間相互建立合作園區，建立對口協作、產業轉移、人才培訓等多種補償方式，健全利益分配和風險分擔機制。嚴格規范生態保護補償資金的使用范圍，對保護成效進行監督評價。

建立市場化生態保護補償機制

制定《生態保護補償條例》的目的是保護和改善生態環境，加強和規范生態保護補償，調動各方參與生態保護的積極性，推動生態文明建設，其關鍵是推動形成生態環境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制。

應充分發揮市場機制作用，推進市場化生態補償，形成多元化資金來源，建立可持續融資機制。做好生態產品價值實現與生態保護補償制度的有效銜接，鼓勵社會力量以及地方政府按照市場規則，通過購買生態產品和服務等方式開展生態保護補償。建立健全碳排放權、排污權、用水權、碳匯權益等交易機制，推動交易市場建設，完善交易規則。鼓勵地方政府在依法依規前提下統籌生態領域轉移支付資金，通過設立市場化產業發展基金等方式，支持基于生態環境系統性保護修復的生態產品價值實現工程建設。引導社會資金建立市場化運作的生態保護補償基金，探索通過發行企業生態債券和社會捐助等方式，拓寬生態保護補償資金渠道，依法有序參與生態保護補償。依法及時公開生態保護補償工作情況，由審計機關依法對資金管理使用情況進行審計監督。

（作者：宋昌素，系中央黨校〔國家行政學院〕習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）